党政赋能与多重借力：社区基金会的社会化运作机制

秦莲

华东理工大学社会与公共管理学院博士研究生 

李济舟

成都市武侯社区发展基金会党支部书记、秘书长

徐选国 (通讯作者)

华东理工大学社会与公共管理学院副教授、博士生导师

引用参考：[1]秦莲,李济舟,徐选国.党政赋能与多重借力:社区基金会的社会化运作机制[J].中国非营利评论,2024,34(02):32-53+308-309.DOI:CNKI:SUN:PFEY.0.2024-02-002.

【摘要】在基层治理体系和治理能力现代化建设进程中，社区基金会作为基层治理体制优化与社会服务模式发展中的制度和组织创新结果，发挥着独特治理效能。然而，政府主导推动的社区基金会大多呈现较强的行政化逻辑。本文从“行政借道组织”视角出发，深入分析成都市社区基金会社会化实践的生成过程和运作逻辑。研究发现，政府通过制度化方式赋能社区基金会，“借道”组织以激发基层活力、创新治理机制；社区基金会在政府助推下有序生长，并不断向社会借力，通过整合市场、联合社区、协同社会等方式实现人员配置、资金筹集、项目执行等维度的社会化运作。深究成都市社区基金会社会化发展的实践发现，制度赋能、治理禀赋与利益契合是其得以实现社会化目标并持续维持的深层机理。这种社会化运作模式所呈现的党政与社会互动关系对推动多元主体合作共治具有积极作用。

【关键词】党政赋能；多重借力；社区基金会；社会化运作

一 问题的提出

随着基层治理体系和治理能力现代化建设进程的加快，我国社区治理出现了创新性制度变革，其中最为突出的是党建引领、政府推动、社区参与的多主体合作治理模式。我国社会治理改革主要在“块块”领域推进，但其能否执行则需获得“条条”领域的政策许可，因而出现社会治理改革进程中“条条”职能与人员队伍“下沉”现象（黄晓春、周黎安，2019）。政府职能下沉与权力下放为基层治理中社会组织的发展提供了契机。其中，成都市从成立市委城乡社区发展治理委员会（以下简称“社治委”）到推动社区基金会参与基层社会治理的过程便是一个典型的案例。

成都市以社区为单元，重塑党、政、社三者关系，通过党建引领、政策推动、社区基金会实践的方式整合社会资源、构建多主体合作参与的社区治理格局。社治委作为社区基金会业务指导部门，负责组织成立、运营管理和发展监督等内容，不断完善政策制度强化行政支持，促进社区基金会在基层社会治理中发挥作用。在针对性的制度推动下，社区基金会成为衔接政府意向与社会需求、持续整合社会资源和服务力量、推动基层社会治理创新发展、促进成都市社区治理改革创新的重要力量。

当前关于社区基金会的运作逻辑及其发展策略的研究主要聚焦行政驱动下的结构张力（唐有财等，2019）、行政化的发展逻辑及其生长困境（徐家良，2017）等方面，鲜有研究关注社区基金会自身的主体性发展及社会化运作机理。从现实经验来看，成都社区基金会虽由政府主导成立，但其发展并未形塑出行政化发展特征，反而在借道行政、借力社会中呈现社会性筹资、联动式发展和情境性治理等社会化运作特征。这一现象引发笔者思考：成都社区基金会的发展具有何种制度脉络和行动逻辑？其何以实现社会化运作？社区基金会社会化运作的内在动力机制是什么？质言之，本文旨在对成都社区基金会社会化运作的现实逻辑及其内在机理进行深入探析，为进一步探索社区基金会参与基层社会治理提供更具本土性的理论支持。

二 理论视角与分析框架

（一）理论视角

过往政社关系研究大多围绕市民社会或法团主义两种视角展开，或强调国家与社会的二元张力关系，主张民主化发展和抵御科层制扩展（张紧跟，2012），或强调法团主义下国家与政府的完全融合（顾昕、王旭，2005）。上述两种视角均难以完全解释我国基层治理中多元化的国家与社会关系形态。在政府购买服务下的政社关系研究中，有学者强调政府对社会组织的控制管理，形成“行政吸纳社会”和“分类控制”（康晓光、韩恒，2005）等论点。这一观点虽能对成都社区基金会的生成基础进行解释，但与其社会化的成长逻辑不符。黄晓春等人对行政发包制进行拓展分析，认为不同治理情境下基层政府会依据风险和激励情况权衡制度环境设置，通过“借道”社会组织来化解行政体系改革困境（黄晓春、周黎安，2017）。从制度层面看，成都市社区基金会建立初期确实存在较强的“行政借道组织”特征，但难以解释其社会化运作的过程和内在机理。一方面，成都市社区基金会建立的目标在于推动构建社区利益共同体、慈善共同体和治理共同体（原珂，2024），其实践行动中涉及多个利益主体，多元的主体互动关系构成社区基金会的社会资本（袁振龙，2020）。另一方面，适度的政府引导是社区基金会实现社会资源链接和治理行动参与的关键（刘黄娟，2024），但其本质上仍归属于基金会，具有极强的社会属性。因此，单一的“行政借道”无法完全解释成都社区基金会社会化运作中的政社关系及其互动逻辑。笔者发现，赵吉等人在对“脱钩”改革下政社关系分析中指出，当社会组织在管理与服务中被置于政府与企业通道之外时，往往以与政府和企业资源和需求互补寻求发展的“社会借道行政”（赵吉、彭勃，2021）视角来弥补前述视角的不足。由此，本文借助“借道”这一概念进一步建构出适合成都社区基金会发展特征的“交互式借道”分析视角，以阐释成都社区基金会发展社会化运作的过程及内在机制。

笔者在深度观察和综合分析成都社区基金会的发展历程后发现：辖区内9家社区基金会均在政府助推下产生，除LH社区基金会外其余8家均由国有平台出资发起，具有先天的制度优势和行政资金支持。此外，在建立和管理逻辑上也不同于其他地区。成都社区基金会在“省级层面注册登记、市级政策支持、区级统筹设立”的逻辑下发展，在社治委部门高位推动下，由民政部门监督指导，借助国有企业捐赠发起，形成跨区域的联动模式探索。在具体行动上，成都社区基金会以发挥平台效能、链接社会资源和推进多元社会组织协同发展为主要路径（滕秋玲等，2024），在社区治理创新、政社关系构建、基层矛盾调解等多个方面发挥效能（原珂，2023b）。这种由政府高位推动，借力政府、企业、社区和居民等多方主体的发展策略推动实现了社区基金会的社会化运作，成为基层治理现代化发展的重要创新。

（二）行政借道与组织借力：成都社区基金会社会化运作的分析框架

从成都社区基金会的发展历程来看，政府与社区基金会的互动呈现出“借道”与“借力”的交互式借道逻辑，即政府借助社区基金会达成行政目标，实现治理改革；社区基金会则依托政府支持向社会借力以促进自身发展。因此，本文尝试整合“行政借道组织”和“社会借道行政”两种视角，结合成都社区基金会的运作特点进行拓展性分析和思考，以“交互式借道”为分析视角提出“行政借道—组织借力”的分析框架。其中“行政借道组织”是政府推动社区基金会生成的行政驱动机制，而“组织借力发展”则是社区基金会借助政府、企业、社区和社会等多方主体的力量和资源朝向社会化运作的组织创新机制。

本文从成都社区基金会发展的现实经验出发，在“交互借道”分析视角下对社区基金会社会化运作的具体过程及内在机制进行解释，并形成以下命题：其一，成都社治委为创新社区治理结构、激发社区治理活力，通过授权赋能的方式推动社区基金会生成，试图借助社区基金会的专业服务和社会治理效能实现政府的改革要求和治理任务；其二，社区基金会在行政支持和财政托底的优势下反向借力政府，借助行政权力提升组织公信力和扩大实践空间；其三，社区基金会广泛向社会企业、社区及社会寻求支持，在多方合作中实现自身的社会化运作和在地化发展。在多重借力的基础上，社区基金会主动协同政府推动社区服务和治理体系的完善，促进政府与社会组织互利共生的合作格局构建（图1）。

图1 行政借道组织视角下成都社区基金会与政府的互动逻辑

（三）研究方法

本研究采用质性研究方法论，以个案研究为具体方法，对成都社区基金会的发展历程进行深度剖析。在研究过程中，笔者综合运用深度访谈、参与观察和文本档案等多种资料，力求全面掌握成都社区基金会的发展脉络，进而深入阐释其运作模式及内在机理。个案研究是质性研究中常用的方式，具有“聚焦于一点”的特征，能够为研究者理解某一类现象提供一种一般性的理论解释（风笑天，2022）。本研究从整体上将成都社区基金会作为研究对象，通过分析所收集的实证资料全面了解成都社区基金会的生成、生长和发展过程，以期揭示社区基金会在参与社区治理中的行动逻辑。在研究过程中，笔者特别注重社区基金会与政府、市场、社会三者之间的互动关系，以及其对社区基金会实践路径和运作过程的影响。本研究共收集访谈文本、案例资料和相关数据信息近20万字，获取多个典型实践案例资料，奠定了扎实的资料基础。

三 党政赋能：成都社区基金会生长的行政借道逻辑

与过往政府主导型社区基金会发展中所强调的政府控制或回应性监管逻辑（施从美、帅凯，2020）不同，笔者在对成都社区基金会发展共创的调研中发现，政府推动社区基金会发展的主要目标是推动社会治理的社会化发展，通过党政赋能推动社区基金会发展。具体而言，党政部门通过政策引领、党建赋能和行政授权为社区基金会创设良好的制度环境和生长空间。

（一）政策引领：催生社区基金会以创新治理体制

党的十八大后，在“社会管理”到“社会治理”的理念转变中，我国迈入了现代意义上的社会治理阶段，社会组织的服务提供和治理参与功能也受到关注。2017年，中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，首次从中央层面提出社区基金会概念，提出“鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域”。这一政策倡导不仅为我国社区治理改革提供了方向，也为建立社区基金会提供了制度机遇。2017年，中共成都市委、成都市人民政府联合发布《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》（成委发〔2017〕27号），提出探索设立社区发展基金，鼓励社会资金投向社区发展治理。为系统推动社区治理发展，成都市形成“1+6+N”的政策体系，以《城乡社区发展治理30条》为纲领，连续出台6项配套文件和N个指导性文件。其中，《关于进一步深入开展城乡社区可持续总体营造行动的实施意见》更是直接将建立社区基金会、发展社会企业纳入社区营造“八大行动任务”。2018年4月，中共四川省委、四川省人民政府印发《关于进一步加强和完善城乡社区治理的实施意见》（川委发〔2018〕11号），进一步强调要拓宽城乡社区治理资金筹集渠道，鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域。随后，中共四川省委又继续出台《关于深入贯彻党的十九届四中全会精神推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定》，再次强调通过慈善捐赠、探索设立社区基金（会）等方式凝聚社会资源注入基层治理。多个政策文件的号召和要求为成都社区基金会的萌芽奠定了制度基础，同年，成都市第一个社区基金会——WH社区基金会应运而生。2023年成都市委社治委、成都市民政局联合印发《关于支持社区基金会高质量发展的八条措施》，明确提出对新设立和运营成效显著的社区基金会给予资金奖励和经费支持，强调要优化社区基金会内部结构，增强其社会治理效能。这一内容不仅再次为社区基金会的发展提供了制度推力和行政激励，也进一步强调了社区基金会在促进社会治理体制创新中的重要作用。

社治委在2018年的时候开始着重推这个事（社区基金会），第一动因是武侯区委社治委率先探索之后，成都市委社治委在全市进行推动，由各区委社治委来负责推动区域上的（社区基金会），注资的4家都是区属国有平台。（20220214 QRQ）

其实在2017年、2018年提出这个事情（社区基金会）的时候，这个概念还很新颖，政府主要是希望社区基金会可以吸纳社会的资金到社会治理领域。（20220210 LJZ）

社治委希望我们在考虑基金会发展的同时能够兼顾社区治理、志愿服务等，将社区基金会发展与社区活力激发、社区治理创新结合起来推进。（20220211 WL）

（二）党建赋能：促长社区基金会以激发社会活力

中国共产党具有较强的组织优势和制度优势，借助党建引领力量创新基层治理能够有效回应社会变迁和城市治理挑战（孟燕、方雷，2022），推动社会治理机制完善（王明成、杨婉茹，2021）。成都市先后出台《构建以党组织为核心的新型城乡社区发展治理体系三年行动计划》和《成都基层党建高质量发展三年行动计划》两大文件，强调发挥基层党组织在治理中的赋能作用，不断提升居民自治能力和参与意识。结合辖区社会治理现实困境，成都市将“党建引领、治理赋能”作为推动社区基金会参与社区治理的核心策略，从直接赋能组织和间接赋能居民两个维度展现党建赋能优势。

其一，党组织直接向社区基金会赋能，以党的政治优势助推社区基金会发展。为提升社区基金会发展能力，成都市委社治委系统开展党建引领城乡社区发展治理“共建共享激发活力·社区基金会主题班”和“603 四川社区基金会发展网络、再相遇”等人才赋能计划。同时，党的制度引领与行动赋能还为社区基金会提供更多的实践平台和参与空间，有效破除了新生主体在参与基层社会治理中的行动“障碍”。2023年，WH社区基金会依托党政部门创建的“党组织示范创建‘星火’计划”实践平台，形成以“大党建+”为核心的融合式联动发展策略。2024年，在成都市各区（市）县党委社会工作部门的带领和支持下，WH社区基金会又依托党政部门力量联动市社治促进会、各社区党组织，以“服务信托”的模式在全市范围内开展以提升社区工作者互助关爱水平为目标的“金沙计划”。其二，党组织间接赋能居民，通过社区整体营造提升居民参与能力，从侧面激活社会力量，为社区基金会整合社会资源、助力社会发展奠定了基础。2022年，四川省委办公厅印发《四川省社区党组织工作规则（试行）》，明确指出社区党组织要领导本社区的工作和基层社会治理，有效保证群众组织能够充分行使职权。2024年，成都市组织、社会工作、政法、住建四部门联合印发《成都市党建引领小区治理“五方联动”协商议事办法》，强调定期开展以社区、小区党组织、业委会、物业、居民代表五方力量为主的议事协商，发挥党组织在基层治理中的引领作用。党组织的授权赋能有效激发了居民的兴趣和动力，从根本上转变治理成效（姜晓萍、田昭，2019），也为社区基金会能够顺利进入社区治理场域创造了有利条件。党建赋能不仅弱化了社区基金会的“官僚化”或“行政化”发展趋势，还进一步激活了社区基金会的社会性价值内核，为其推动社区治理体系创新、探索社会化运作路径提供了有力支撑。

（三）行政授权：驱动社区基金会以优化治理结构

受科层体制影响，我国基层治理存在明显的行政化发展、政府资源依赖和活力不足等问题（朱志伟，2018）。强政府弱社会的治理模式难以有效应对社区治理改革中复杂性问题和需求，社区基金会则是创新治理模式的重要行政策略。具体而言，政府以行政授权的方式驱动成都社区基金会发展，主要表现为直接授权、资金托底和还权于民三个方面。

其一，直接授权组织，利用政策优势和行政权力助推社区基金会发展。在成都社区基金会筹建过程中，政府直接参与基金会负责人的推荐和遴选，并作为理事会或监事会成员参与日常工作监督。例如，各社区基金会的主要执行负责人均由社治委从社区治理或社会服务领域选拔的优秀工作者担任。其二，资金托底，由政府牵头、引导，国有企业全额捐赠，为社区基金会提供注册启动资金，保障基础性发展经费。为激励组织发展，政府还为基金会设立专门的扶持奖励资金，并全力支持社区基金会申请公募资格，使其能够面向社会公众开展募集活动、筹集资金。此外，政府还以服务购买的方式为成立初期无法完全依靠自身筹集资金的社区基金会提供支持，成为社区基金会的“兜底人”。其三，还权于民，借助社区基金会的力量推动社区自组织发展、提升居民参与能力。政府将治理职能向社会转移，形成“把治理权力还给社区居民、把服务权力下放给社会组织”的治理理念，借助社会力量来强化服务成效、推动社区治理创新。这一还权于民的理念既扩大了社会力量参与治理的空间，也促进了社会力量与治理实践的深度融合，为社区基金会参与社区治理营造了有利环境。

四 多重借力：成都社区基金会发展的社会化运作策略

作为新生治理主体，成都社区基金会在政府背书下生成，先天带有的“官方色彩”使其难以作为社会组织深入社区。同时，社区基金会还面临严格的财务审计和筹资要求。为此，社区基金会不得不跳出行政依赖，转而采取社会化方式运作发展——广泛整合社会资源，借助多元力量。值得庆幸的是，成都市自2003年起便开始探索社区居民自治，围绕“还权、赋能、归位、三社联动和社区营造”等理念进行了一系列社区治理改革。多年的社区治理改革经验和实践成果为社区基金会的社会化运作和借力式发展提供了良好的生态环境和资源基础。具体来看，成都社区基金会不仅向上借助行政力量提升组织地位，还在党政支持下向企业、社区组织、社区居民等多方主体寻求支持，通过“借力社会”融入社区治理情境和居民生活场域，通过“立体式嵌入”发展逻辑（蓝煜昕，2021）成功实现社会化运作。

（一）借力行政提升组织合法性与自主性

成都社区基金会的发展并未受到过多政府限制或行政要求，反而凭借政府支持迅速发展，具体可归纳为以下三点：其一，主动靠拢政府。成都社区基金会在发展过程中主动配合政府工作开展，将政府所关注的重点治理内容作为组织发展方向，并主动贴合政府工作要求设计服务方案，积极承接政府项目，借助行政力量顺势推动组织运作和服务执行。其二，直接争取行政地位，从根本上提升认可度。成都社区基金会虽由政府发起，但本质上属于社会组织，自身并不具有行政职位。成都社治委建议社区基金会秘书长以“两代表一委员”的方式深度参与建言献策，部分社区基金会秘书长向上争取后成为区政协委员，不仅能直接参与辖区治理规划，还依托政治身份缓解组织发展困境。其三，依托行政权力打破跨组织协同壁垒，为社区治理注入整体动力。成都社区基金会以行政权力为纽带，利用政府背书提升决策效率和执行力，推动社区治理从“碎片化”转向“系统化”。例如，WH社区基金会就借助政策支持，在政府引导推动下促成了社区基金会、物业公司和社区的三方联动。在区社治委的支持下，WH社区基金会引入物业管理专家团队，立足“信托”理念推进小区治理机制完善，缓解社区物业纠纷频发的治理难题，有效推动了社区、业主、业委会和物业企业多方信任关系的建立，形成政社企多方协同的合作治理格局。

你要么就是政治影响力，要么就是经济影响力，目前主要还是借助政府的影响力去提升社区基金会的社会影响力和文化影响力。但比如说像QBJ的社区基金会秘书长，他就被纳入了区政协委员。在参政议政这个过程当中能了解我们整个区的发展情况，一方面是能够更好地解决问题，另一方面也能认识更多的人，有助于社区基金会获取更多资源。（20220210LJZ）

成都社区基金会在发展策略上主动借力行政，通过主动靠拢、争取行政权限以及直接借力推动服务执行等多重举措，不断强化组织的合法性与自主性。需要强调的是，社区基金会靠拢政府的行为并不是组织单方面依附，而是二者相互塑造、互为构建的双向过程，即政府与社区基金会在互动过程中所呈现的一种亦紧亦松、若即若离但又紧密联系的关系状态，双方在互相借力的过程中实现政社协同与合作发展。

社区基金会如果只依靠政府的话，就只会变成政府的一个科室，或者变成政府的一个抓手，那就没有意义了。我们2022年还有个工作是要往区级部门去突破，做一些联动，为项目可持续发展扩展更多资源。（20220209 WL）

社区基金会虽然得到政府的积极推动或者领导大力重视，但并不意味着政府会直接给你下任务，相反，政府（如党政部门）希望社区基金会可以与社区发展治理工作结合起来，形成上下协同和左右联动的发展思路。（20220210 LJZ）

我们社区基金会是行政推动发起的，从社治委到理事长既关心我们的发展，给我们提供了很多帮助，但又不会插手我们很多具体的事务。（20220214 QRQ）

（二）整合市场搭建长效筹资通路

尽管成都社区基金会在政府支持下获得了国有企业的直接捐赠，部分社区基金会还获得区级政府额外支持。但组织管理条例明确规定启动资金不得直接用于人员费用，且公募基金会人员经费不得高于当年总支出的10%（非公募8%），社区基金会仍面临较大的筹资压力。为提升资金筹集能力，社区基金会以整合市场为策略，从以下三个方面探索长效筹资通路。

其一，主动向企业募集公益资金。在政府的大力倡导下，国有企业的社会责任意识与捐赠积极性被有效激发。除LH社区基金会由民营企业捐赠发起外，其余8个区（市）县均由区属国有平台公司捐赠发起。例如，WH社区基金会的原始注册资金就由成都武侯产业发展投资管理集团有限公司捐赠。此外，社会不稳定因素的增加导致个体捐赠意愿减弱。相比之下，企业捐赠力度更大，持续性更强，成为社区基金会的主要筹资对象。从成都各社区基金会所公布的慈善资金来源渠道可以发现，大部分捐赠来自社区基金支持，而社区基金的资金中社会企业是最主要的捐赠主体。

其二，培育孵化社会企业，借助市场力量强化社区基金会在基层社会治理中的作用。当前成都市已培育出200余家社区社会企业，其中过半社区社会企业由居民委员会百分百持股。作为中介组织，社区基金会不仅参与前期孵化工作，还积极配合社区一同探索社区服务项目的市场化发展路径。例如，成都市QBJ社区基金会与中国扶贫基金会共建了“健康社区伙伴”项目，并依托该项目发起成立四川劲浪筑梦体育文化传播有限公司（社会企业），持续探索社区项目的市场化回流模式。

其三，探索社区慈善信托，借助企业力量构建市场化筹资与社会化运作相结合的发展路径。慈善信托是第三次分配中的重要金融工具，能够有效促进资产保值增值（苗青，2022）。将信托基金融入社区治理能够有机整合原本分散、个体化的慈善资源，进而丰富慈善事业参与主体。调研发现，WH社区基金会最早开始探索社区慈善信托，已有较为丰富的实践经验，部分社区基金会也通过与其合作进行实践初探。2023年，WH社区发展基金会与中铁信托有限责任公司、武侯区金花桥街道马家河社区合作设立四川省首个社区慈善信托，为社区基金会探索资产保值增值提供了实践经验。一方面，社区基金会运用信托模式能够拓展慈善资金获取渠道，借助金融杠杆撬动更多市场资源，加大慈善事业发展资金筹集力度；另一方面，将慈善信托嵌入基层社区，借助市场机制联动社区居委会、社区社会企业和社区社会组织等多元主体，推动实现多主体合作治理。此外，社区基金会以委托人的身份参与其中，自身的影响力和社会信任度也得到提高。当前，成都社区基金会已探索出物业信托、慈善信托、服务信托和资金信托等多种模式，不断拓展市场化的资源链接渠道，推动实现金融资源与基层社会治理间的互联互通。

做这个信托的主要目的是保值增值，对于社区基金会现在最大的困难就是没有持续的资金能够给到社区基金会，所以我们想做信托。（20220210LJZ）

今年可能之前在聊做这个信托物业的推广，新的社治委领导也比较感兴趣物业这个东西，我们也有推动做一些信托物业导入的想法。（20220211WL）

他们已经在做信托这些，作为老大哥，WH社区基金会信托试点做好了我们就跟着走，我们现在也积极探索和银行的合作。（20220209QRQ）

在整合市场资源、借力企业发展和探索慈善信托的过程中，社区基金会既是社会资源挖掘者，更是关键的资源链接者。通过资源置换和信息对接，将社会企业和金融力量引进社区，有效推动社区治理自我造血机制的形成。这一借力市场的行动策略在本质上是“公益+市场”的治理行动展现，能够有效激发社会活力，带动更多非政府力量参与社会治理。

（三）联动社区激活在地资本

从组织功能定位来看，社区基金会应当以资助为主，筹集资金支持当地执行类社会组织参与社区治理和服务提供。但我国专业社会组织发展时间较短，本土组织在服务能力和专业性水平上相对较弱。因而，成都社区基金会在发展初期大多亲自参与社区服务，将社区作为服务执行的主要场域。作为新生治理主体，在信任度和认知度都相对不足的情况下，社区基金会要想融入社区治理体系，就必须获得社区居民和基层政府的认可，向下打通组织关系。由此，成都社区基金会形成四个有效激活社区资本的地方性实践策略。

其一，参与前靠拢社区两委。社区书记与“两委”作为社区治理核心，不仅能深入把握基层需求，还拥有较高的社区威望和居民信任，且相对其他主体更具稳定性，因而成为社区基金会打破边界的首要对象。调研发现，成都8家社区基金会在成立初期均通过主动联系社区书记来获得“入场券”，依托社区书记的支持了解辖区治理问题、服务需求和资源情况，并获得社区治理的参与机会。其二，参与中联动社区力量。社区基金会在“打入”社区后，联动、凝聚社区多元主体是有序推进服务的关键。面对多元化的社区治理需求与困境，仅靠社区基金会自身的力量难以有效回应，整合、凝聚社区内在治理力量便成为社区基金会推动治理发展的重要策略。其三，参与后借力社区资源。社区基金会在进入社区后并非完全作为外部支持者，而是利用社区现有资源推动组织自我造血。例如，借助社区闲置空间开发社区超市、社区参访，联合社区推动建立社区专项基金以支持社区治理发展和人才队伍培育孵化，探索可持续的实践道路。2019年成都开始“小区信义治理”的试点探索，在社区基金会推动下，以信托制物业服务为载体，构建“社区内生循环”的项目社会化运作模式，强化居民自治能力。在社区基金会的个体探索上，WH社区基金会推动平安银行私人银行设立了四川省首个支持社区发展治理的慈善信托——“平安刘昌琴慈善信托”，聚焦社区信义治理创新实践发展；CH社区基金会也借鉴经验持续开展“领路人计划”“邻聚·伙伴计划”“星光行动”等一系列深入社区的服务项目和行动计划。在上述行动中，成都社区基金会以完善社区治理为行动目标，以激活社区资本为策略，积极探索社区基金会服务项目社会化的发展路径。

社区里最核心的主体就是社区书记，同时社区书记又是这样一个上下组织体系中很重要的关键枢纽，对社区基金会的进场和行动非常关键。（20220209RDL）

社区基金会在入场的时候，社区必须给予支持，特别是前期的实践必须得到社区的参与，这个社区里面首先就是社区书记重不重视这个事情。（20220211WL）

有什么事情直接沟通，社区书记或社区两委、社区党组织，其中只要有这样一个具有代表性、能让基金会有发声点的人就行。在和社区连接的时候，书记是起推动作用的，社区基金会资金单独去推的话，效果很难呈现。（20220209QRQ）

（四）协同社会构建治理共同体

成都社区基金会以推动社区发展、完善基层治理为目标，充分利用辖区丰富的社会组织资源，联动各类社会组织共同参与基层治理，推动构建多主体合作参与的治理共同体。其行动主要围绕以下三个方面展开：一是借助社区社会组织服务能力扩大治理范围。成都前期的治理改革培育出大量社区服务组织，为社区基金会开展社会化服务和实践执行奠定了基础。基于此，社区基金会通过公益创投有效动员在地服务力量参与社区治理实践，并通过项目资助的方式赋能社区社会组织，间接推动社区治理发展。二是联合具有官方背景的群团组织回应居民需求。在特殊群体服务上，社区基金会连同妇联、共青团等群团组织以特殊项目（如妇联推动的妇女儿童之家项目）、特殊事件（疫情防控与物资捐赠等）的方式协同回应特殊群体的服务需要。三是广泛联动慈善组织和基金会，构建合作型组织互动生态。在获得慈善资金公开募集资格前，成都社区基金会主要通过与具有公募资格的社会慈善组织合作来拓展筹资渠道，在与其他慈善组织合作申请项目、协作开展具体服务的过程中促进良好社群生态网络的建立。为营造良好的社会组织发展生态，对于政府提供的项目资助，社区基金会也只选择难度较大、一般组织难以完成的项目进行承接，希望把更多承接机会留给处于发展初期的社会服务机构。此外，在直接执行项目之外，社区基金会还通过项目资助来推动公益组织的发展。以WH社区基金会为代表，自2019年起便持续推进“春耕计划”“武侯仲夏邻里节”“大学生公益骨干培育”等服务项目，围绕社区发展公共议题，以在地协作和陪伴为策略从项目和机构两个维度为本土社会组织提供资金支持，一同探索社区发展多元实践路径，提升治理成效可持续性。

我们一直在做熊猫村的儿童关爱项目，关注一些贫困地区的儿童保护。这个项目其实是我们联动成华区的一家社会组织共同发起实施的。（20220211WL）

要促进社区发展你光指望行政力量是不够的，成都社区基金会成立从来都没有说行政性的资金一直支持。我们会和其他社会力量合作，比如说社区体育项目，申请之后我们和其他主体联合试点，他资助我们，我们去找执行人。我们同时又和其他基金会合作，为社区体育筹款，还能保障我们的项目资金充足。（20220214 QRQ）

我们既做服务也做资助，像“春耕计划”就延续了很多年，我们也会承接一些比较难做的、一般组织很难做出来的项目，那些比较好做一点的我们还是会留给其他社会组织，也考虑到这个整体生态的问题。（20250621LJZ）

成都社区基金会具有依托政府支持、借助市场资源、寻求社区支持、依靠社会力量等多重借力的发展特点。在人员配置上，成都市委社治委聘用具有社会服务或社区工作经验的社会人士担任社区基金会负责人，具有较强的行动主体成员社会化特征；在资金筹集上，社区基金会以社会性筹资为主，并借助市场化逻辑实现保值增值；在组织发展上，社区基金会以联动执行、协同运作为策略，借助企业、社会组织、社区自组织以及社区居民等多元社会力量推动组织发展；在治理参与上，社区基金会深入社区了解居民需求，借助内生性资源和社区本土力量推动治理发展，形成情境性的治理参与过程。总体而言，成都社区基金会在参与基层社会治理中呈现出较强的社会化运作特征，不仅激发社区内在治理活力、形成良好治理发展成效，还推动构建和谐的公益治理生态，促进慈善资源的良性循环（图2）。

图2 成都市社区基金会的运行逻辑

五 制度赋能、治理禀赋与利益契合：成都社区基金会社会化运作的深层机制

系统来看，成都社区基金会的发展过程呈现出党政引领赋能下的社会化运作特征。建制化的生成逻辑为社区基金会的发展提供了制度动力与政策支持；社区基金会社会化的运作过程又进一步推动制度完善和治理改革。生存理性驱动下，社区基金会必须先靠拢政府以获取资金支持和制度认可。但价值理性和社会理性的追求又促使社区基金会跳脱行政依赖，展现其内在的社会性或社区性关切（赖伟军，2023）。深入分析成都社区基金会的发展历程发现，之所以能够实现社会化运作，其内在动力主要分为四个维度：制度驱动与党建引领是其生成和发展的保障基础；较长时间的社区治理经验积累为社区基金会社会化运作提供了推动力；多方主体在价值上的趋同与社区基金会内在的“为社会”行动导向共同强化了其社会化运作的可能；主体间利益契合与正向成果反馈促使这种运作模式得以维持并持续发展。

（一）制度驱动：成都社区基金会生成和发展的政治保障机制

在治理体系改革创新过程中，行政体系中“条”“块”纷争不断，治理重心下移和社会自治改革使得基层政府陷入权不抵责的困境。基于此，成都市政府试图通过建立社区基金会来整合社会资源、激活社会力量，以创新治理结构、缓解治理困境。作为区域性治理和筹资平台，社区基金会不仅能够广泛链接社会慈善资源投入社区治理，提升政府治理资金的灵活性和丰富度；同时，作为社会性的组织，社区基金会具有参与社区治理和提供社会服务等功能，并在制度驱动下被赋予优化社区治理结构、助力实现基层治理体系创新和体制改革的责任。成都市以政策为引导、以制度为驱动力，在社会工作部门高位推动下不断完善政策制度，多层面推动社区基金会的发展。为保障社区基金会的社会活性，党政部门综合运用政策引导、制度设计与资源配置等方式为其提供发展动力。与此同时，社区基金会在发展过程中也免于承担过多行政要求和服务任务，日常运作也较少受到外部干预。支持但不干预的制度逻辑不仅提升了组织合法性与行动能力，也给予了社区基金会较大的自主生长空间，为实现社会化运作发展、推动多元主体参与治理实践奠定了结构基础。

（二）治理经验：社区基金会得以多方借力的行为激发机制

自2003年起，成都市便开始探索村民议事协商，并在2007年作为全国统筹城乡综合配套改革试验区进行全方位城乡治理改革，形成以“社区为本，激发社区活力，强调社区参与”为主线的治理改革路径（谈小燕，2020）。系统审视成都市治理改革过程发现，前期以推动建立村民议事会制度、设立村级公共专项资金和城乡社区保障激励资金为主；随后以引导、扶持和整合社会力量参与基层治理为重点，通过设立“培育发展社会组织专项资金”、成立“社治委”等方式构建具有成都特色的治理格局；2017年后，在中央13号文件、党的十九大报告等相关制度的引导下，成都出台多个社区治理发展相关文件，探索构建党建引领多元主体合作治理的生态格局。通过持续性的社区治理改革实践，成都培育出一大批社区骨干、社区社会组织、社会公益组织和志愿者，不仅有力推动地方政府的职能转型，也为构建市域层面的共建共治共享格局夯实了基础。

成都社区基金会作为资源枢纽，不断整合慈善资金，联动多元公益力量，持续推动社区治理格局创新和治理成效提升。大量社区社会企业、社会组织以及社区自组织成为成都社区基金会的支持对象，社区居民骨干和志愿者则为社区基金会治理项目的落地提供了人力基础。良好的公益氛围为社区基金会的发展营造出有利环境，广泛分布的社会服务项目和社区社会组织则构成其探索“多重借力”发展路径的坚实支点。

（三）价值趋同：社区基金会社会化运作的交互强化机制

成都社区基金会借助政府赋予的发展空间主动探索实践空间、延伸服务领域，在借力社会的发展过程中找回组织的社会属性。从成都社区基金会发展历程来看，政府对社区治理公共性的理念强调和组织社会为本的价值基础是促进社区基金会社会化运作的交互强化机制。

其一，社区基金会承载着推动治理社会化的目标。成都市政府推动设立社区基金会的根本意图在于借助其组织效能实现慈善资源整合、激发基层治理活力，并通过公共服务的在地实践强化居民的公共服务意识。原始资金不能直接用于提供服务和项目执行，要求基金会自主筹资拓展运营，进而成为推动社区基金会探寻社会化发展的动力。在政策要求上，制度文件将社区基金会视为居民身边的基金会，需整合社会资源与社区服务力量，促进构建社区公益生态链，推动本区域内公益慈善事业的发展。基于这一角色和功能定位，社区基金会不得不深入社区，探索社会化的发展路径。

政府把社区基金会打造出来，然后引入社会组织，提供公共服务，调动和激发居民参与，提供社区治理引导。（20220209ZQ）

成立社区基金会的主要原因还是希望吸纳社会资源到社会治理领域，因为现在都是由政府兜底，财政压力很大，需要探索社会化的筹资渠道。社区基金会是资金筹集和使用的一个合法平台或工具，是将筹集的资源用于社区公益活动或公益慈善事业发展的组织。（20220211WL）

其二，社区基金会管理主体价值理念主导下的社会化治理实践导向。成都社区基金会的实际执行人均由具有丰富社区服务或社会组织工作经验的人员担任，他们在本质上将社区基金会归属于社会组织类别，认为即使由政府推动也应当找回其社会属性和人本价值理念。笔者在访谈过程中了解到，大部分社区基金会执行人都认为其主要功能在于促进社区发展，实现从社区“输血”到社区“造血”的发展逻辑转变，推动构建“公益+市场”的整合性治理模式。上述价值目标驱动着社区基金会朝社会化方向发展，以“在地化”的方式将慈善资金用于当地社区治理、社会建设和社会服务之中，并推动完善服务治理体系，吸引更多的慈善捐赠和资金投入辖区治理。成都社区基金会所呈现的资金社会化、管理人员社会化以及项目运作社会化等特征是政府引导与组织自身发展探索双重作用的结果。政府公共性治理目标追求与社区基金会“社会为本”的实践价值观互为支撑，两者相互促进，形成一种良性循环机制，共同推动社区基金会以提升社区服务的公共价值和社会效益为核心，实现更有效的社会化运作和基层社会治理参与。

（四）合作共赢：利益契合治理目标驱动的正向反馈机制

所谓正向反馈是指社区基金会在参与推动基层治理发展中对其他社会主体发送的积极信号，具体表现为具有一定社会效益的治理结果和实践成效。在制度赋能的基础上，成都社区基金会依托官方背景向社会借力发展，以共同性治理目标和共享性治理成果为动力，联动多方主体协同推动社会治理发展。这种利益共享式的联结行动在正向治理成果反馈中不断持续，成为社区基金会持续社会化运作发展的维持力量。

其一，组织利益共享强化主体联动。在社会性筹资和社会化项目资助过程中，社区基金会作为资金运作平台，通过筹资获得项目运营经费，并维持组织自身的生存和发展；企业、公益组织、社会个人等主体则在捐赠过程中履行社会责任，获得情感道德满足；社区居民和社区社会组织作为服务受益者，借助社区基金会资金支持开展服务项目，获得服务需求的满足。其二，良好的社区治理成效扩大了社区基金会自主发展的空间。持续性的社区治理成效产生不仅展现出社区基金会独特的治理效能，也进一步提高和增强了社区基金会的社会认可度与专业合法性，为社区社会组织营造出良好的发展生态。在利益契合和治理目标驱动的合作共赢机制下，正向的治理成效不断推动社区治理格局创新，并促进成都市社区服务和治理实践的持续发展。这一正向的治理成果反馈也获得了上级政府的认可与支持，进一步以行政支持的方式转化为社区基金会深入探索和实践社会化运作路径的动力，实现政府治理目标与社区基金会自我发展的良性循环。

六 结语

通过对成都市9家社区基金会的实地调研和深度访谈发现，成都社区基金会虽由政府主导推动成立，但以社会化的模式运作发展，其在行动逻辑上呈现出党政赋能与多重借力的行动特点。为应对科层结构下基层政府治理效能不足和社区治理活力较低等问题，成都市以制度先行、党建授权和行政赋能的方式推动建立社区基金会，试图借助社会力量来整合社会资源，推动基层治理改革。成都市政府对社区基金会发展的重视和支持程度较高，不仅由政府出面推动成立，还在制度上给予社区基金会极大的自主发展空间，这与相关学者对于政府主导型社区基金会的研究论点存在差异（原珂，2023a）。近年来，在社区基金会的支持和推动下，成都市共设立200多个社区基金，联动300多个社区，部分社区基金会还率先探索出以“慈善信托+小区治理”为主的慈善服务模式，不断拓宽资源整合与服务发展路径，在一定程度上体现出社区基金会从原先单一的资源整合功能向以“保障、服务、协同”为核心要素的复合型功能转变（陈俊杰、魏娜，2023）。

深入地看，成都社区基金会之所以能形成上述社会化运作逻辑，与其所处的制度环境、社会治理结构及地方长期性的实践经验密切相关。成都社治委的成立为基层治理改革创新提供了强有力的支持，这种先天优势让社区基金会有足够的制度空间和行政支持实现社会化生长。本研究以成都这一独特个案作为研究对象虽在一定程度上呈现出一个全新的社区基金会运作模式，但其实践经验和发展成果受限于地方独特的制度环境与治理基础，这也是本研究结论普适性存在限制的主要原因。同时，成都各社区基金会的设立时间、实践模式与行动目标并非完全一致，本研究所提出的社会化运作是成都社区基金会发展过程中所表现出的整体性特征。不可否认，成都社区基金会在推动社区发展、提升居民福祉方面发挥了积极作用，成为连接政府与社会、促进社会和谐的重要桥梁。未来，随着政策环境的优化和社会参与度的提升，成都社区基金会在基层社会治理中将扮演更加关键的角色，成为构建共建共治共享社会治理格局中的重要社会力量。成都社区基金会的实践经验和运作模式虽难以在其他地区完全复制，但仍然具有显著的学理价值，为学术界进一步分析和建构党政与社会关系理论提供经验基础，也为推进基层社会治理创新提供了多元主体合作共治的本土解释框架。这些发现驱动着当下更加广泛的基层社会治理朝向党政与社会分工合作的实践发展。

（来源：清华大学公益慈善研究院）