导读： 

2023年12月18日，甘肃积石山县发生6.2级地震，造成甘肃、青海两省77.2万人受灾、151人遇难，直接经济损失146.12亿元。积石山地震后，不管在灾后紧急阶段、过渡安置阶段，还是在恢复重建阶段，都有基金会等社会组织开展现金援助项目。苏州大学红十字国际学院徐诗凌团队，基于积石山地震后15个月的跟踪调研，初步分析中国社会组织在本次灾害后开展现金援助项目的效果，形成本报告。报告发现，在灾后实施现金援助具有显著的积极成效，也是值得中国社会组织继续探索的实践方向。现通过“为慈善争鸣”专栏发布完整报告，以飨读者。

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使用现金援助做灾后赈济救助的中国实践——以积石山地震为例

苏州大学红十字国际学院 徐诗凌

摘要：现金援助是一种国内外自然灾害响应和恢复重建中常用的手段。不过，中国的社会力量在灾害工作中使用现金援助，仍然处于起点探索阶段。本报告基于2023年甘肃积石山地震后15个月的跟踪调研，陈述灾后民众的生活和生计状况，初步分析中国社会组织在本次灾害后开展现金援助项目的效果。调研结果支持现金援助可实现让受灾群众自主选择并获得精神鼓舞，满足个性化需求的观点；也发现我国基层干部操作财政补贴的丰富经验为执行现金援助项目提供了良好的基础。调研进一步发现，在灾后紧急安置和过渡性安置阶段，代金券能够帮助本地商户平稳过渡灾后的消费紧缩时期；而在重建阶段对住房重建户给予现金援助，有助于有效帮助重建户缓解经济压力，进而减少灾后返贫的风险。报告也讨论了现金援助项目在确定援助对象和项目管理中的具体风险，以及不适用此类项目的重建领域。综合来看，在灾后实施现金援助是值得中国社会组织继续探索的实践方向。

北京恒善公益基金会对系列调研做了慷慨支持。第一次调研组成员包括：徐诗凌，郑晓，郝南，杨艳武，都海郎，李潇，李卓思，董祎，高致远；第二次调研组成员包括徐诗凌，郝南，贾宇承，王东桢，左宇昊；第三次调研组成员包括徐诗凌，周甜，马中昱，吴昊思雨。

发放现金是一种古老的慈善手段，在现代也常为政府在民生治理中使用。在全球范围内，近年来发放现金已成为扶贫发展和应急赈济领域的规范方法之一，通称为“现金援助”[1]。现金援助指的是向群众发放钱款。就接收对象而言，现金援助的直接接收对象是群众个体或家庭，有别于对基层组织、政府机构或其他团体的资金转移；就发放内容而言，除了发放纸币、银行转账等直接发放钱款的办法外，现金援助还包括制作发放代金券或者通过以工代赈让群众获得钱款的手段；此外，现金援助不要求接收对象返回款项，因此有别于小额贷款。

在我国的悠久历史和现代治理实践中，资金补贴和以工代赈都是扶贫发展和灾后赈济的重要办法。不过，由社会组织在自然灾害以后实施现金援助，在国内仍然处于刚刚起步的阶段。自2020年起，在中国红十字会总会的领导下，香港红十字会支持多地红十字会在多种自然灾害响应中积极试行以现金援助为主要手段的赈济救助项目，并推动现金援助课程开发。同期，多个基金会也开始对自然灾害后实施以工代赈、代金券和现金发放等现金援助项目进行密集探索。本文将基于对2023年甘肃省积石山地震后15个月内的跟踪调研，陈述灾后民众的生活和生计状况，初步分析中国社会组织在本次灾害后开展现金援助项目的效果，并据此引申讨论现金援助在国内灾后工作的应用前景。

一、现金援助作为灾后赈济方法

（一）现金援助是国内外灾害响应的常用手段

在我国的自然灾害应对中，发放现金已经成为灾后各个阶段救助、补偿、抚慰、抚恤和政策性引导的重要手段。《国家自然灾害救助应急预案（2024）》中，规定了应有过渡期生活救助资金发放、冬春救助资金发放、倒损住房恢复重建资金补助，以工代赈也被列为倒损住房恢复重建中的工作手法之一。2020年发布的《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》中，又明确了受灾群众生活救助补助资金包括应急救助、过渡期生活救助、旱灾救助、抚慰遇难人员家属、恢复重建倒损住房、解决受灾群众冬令春荒期间生活困难等多个类别。在具体实施中，现金补贴常与物资赈济、技术指导、知识宣教和多种政策工具结合，综合保障灾后工作效果。

在国际人道援助和灾害响应领域，现金援助在21世纪初开始逐渐成为主流化的工作方法。例如，红十字会与红新月会国际联合会（IFRC）承诺到2025年将通过现金和代金券递送50%的人道援助。以现金援助方法执行的国际人道援助资金在2015年为20亿美元（当年全球国际人道援助资金的7.8%），2016 年即上升至28亿美元（10.3%），2022年达到100亿美元（20.3%）。[2]为了促进现金援助的推广，各国际人道机构做了大量知识管理的工作，开发了现金援助的方法论、操作指南和标准化工具包，以及多种培训教材和课程、实践案例库等，尤其对现金援助的适用条件、需求和可行性分析、援助额度测算、援助对象沟通、合作关系管理、过程监测等方面，做出了许多细致的技术探讨。

（二）灾后现金援助的一般好处

国际人道领域一般认为，在灾后实施发放现金的援助，可以实现多种好处，综合梳理如下：

对于受灾群众来说，发放现金可以至少在一定范围内让他们选择获得自己需要的物资或服务的具体品类、数量和时间，从而精准满足其个性化需求；同时，使用现金、选择采购的过程，也让群众在受到灾害冲击、处于暂时匮乏而需要接受外部援助的情况下，得以做出自主选择和决定，从而鼓舞其精神，保障其尊严；

对于受灾地的市场来说，发放现金后刺激的消费有助于保护灾后本地市场的活力，也避免大规模外来物资冲击受灾地市场的状况；而且，受灾地市场中的商户往往也受到灾害影响，促进消费也是在保护这部分受灾群体的生计。此外还有一些研究表明，现金援助能为地方经济带来乘数效应，估计的乘数从1.5到2.5不等，即注入100万美元可为地方经济带来150万到250万美元的额外收入。[3]

对于实施现金援助的机构来说，无论是政府部门还是民间组织，都可以通过设计不同形式、不同条件的现金发放办法，引导基层工作，促进政策实施、知识传播和技术实践，例如：在重建住房中贯彻新的建筑观念和标准，推广某种农业技术，增强易受损人群的生计能力，综合提升社区治理，等等；此外，相较发放物资来说，发放现金所需的物流仓储管理工作大大简化，避免救灾资金因重复发放物资、运输损耗或者物资种类规格不合实地需求等原因发生浪费，也增加了定量追踪和监测的可行性，还能够减少长途运输带来的碳排放（尤其是使用电子支付手段），符合当代人道援助工作追求高效、透明和绿色的工作原则。

（三）中国社会力量对灾后现金援助的实践

历年来，中国社会力量对于在灾害工作中使用现金援助也有一些尝试，常见于因灾倒损住房重建，例如：爱德基金会在2008年汶川地震后对绵竹市卧云村的住房重建以人均5000元的标准进行了资金支持，又对最脆弱家庭发放了额外的补贴；深圳壹基金公益基金会在2013年雅安地震后按每平方米200元的标准支持农户建造轻钢抗震农房；中国扶贫基金会（2022年更名为中国乡村发展基金会）在2021年河南水灾后对脱贫户进行农房重建补贴，等等。不过总的来说，相比各级政府部门将现金补贴用于民生治理的熟稔和国际同类组织对现金援助的规模化、标准化努力，相比大病救助和助学等慈善领域使用现金发放的丰富经验，中国社会组织在灾害领域使用现金援助的方法仍属于起步阶段。许多组织也怀有疑虑，包括“发放现金太敏感，在灾后容易引起群众矛盾”或者“可能会被受益人用于不好的用途”等[4]。

近年来，在灾后实施现金援助发生了更多有连贯性的尝试。其中一个重要的连贯尝试是在中国红十字会总会的领导下，香港红十字会从2020年开始支持地方红十字会在自然灾害响应中积极试行以现金援助为主要手段的赈济救助项目，包括在湖北英山、四川内江、甘肃积石山、云南永仁、湖南平江、海南文昌、广东湛江等地，对低温冰冻、洪涝、旱灾、地震、台风等多种类型自然灾害，在灾前预警或灾后赈济阶段对不同类型受灾人群实施的无条件多用途现金发放。另一个连贯尝试是腾讯公益慈善基金会自2023年积石山地震以来推动的“数字备灾救灾”，以腾讯数字产品为技术基础，与多个基金会及社会服务机构合作，在11个省份的地震和洪涝等灾害的备灾阶段和灾后赈济、过渡安置和生计恢复等阶段实施代金券和以工代赈。基于项目后评估，援助组织都肯定了现金援助在个性化需求满足方面的效果（“精准满足需求”“增强救助的灵活性”等）和在尊重接收对象的主体性及心理支持方面的效果（“使受助对象获得了更多选择权和决定权”“增强了受益人的安全感与归属感”“激发了受益人自力更生的意愿”等）。[5]

二、甘肃省积石山地震过渡安置阶段的现金援助

（一）地震概况和抗震救灾进程

2023年12月18日发生的6.2级积石山地震共造成甘肃、青海两省77.2万人不同程度受灾，151人遇难（其中甘肃省117人，青海省34人），983人受伤（其中甘肃省784人，青海199人），倒塌房屋超7万间，严重损坏房屋9.9万间，一般损坏房屋25.2万间；直接经济损失146.12亿元。[6]应急管理部在12月22日发布的烈度图显示，甘肃省积石山县大部分乡镇和青海省民和县南部8个乡镇都位于烈度VIII度区和VII度区，其中，积石山县大河家镇、石塬镇、刘集乡、柳沟乡和民和县官亭镇、中川乡、甘沟乡因灾损失较重；此外，VII度区还涉及甘肃省永靖县、临夏县和青海省循化县、化隆县的少数乡镇。

针对此次地震，国务院抗震救灾指挥部、应急管理部最终将国家地震应急响应提升至二级，国家防灾减灾救灾委员会、应急管理部将国家救灾应急响应提升至二级。地震发生两天后，人员搜救工作基本结束，工作重心转向伤员救治、受灾群众安置和震区废墟清理；地震后11天，积石山县地震灾区搭建完成过渡性安置活动板房15812间，4个重灾乡镇需要安置的受灾群众搬入活动板房，基本实现受灾群众从应急性临时安置转为固定性过渡安置的目标，宣布全面转入灾害恢复重建阶段。[7]固定性过渡安置一直持续到2024年10月，随群众迁入维修或重建的永久性住房而结束。

（二）受灾农户灾后生活生计状况

调研组分别在2024年1月、2024年6月和2025年3月前往受灾地区，快速走访积石山县和民和县的VIII度烈度区域，得以观察受灾群众过渡性安置和房屋重建的过程。由于调研以现金援助为主题，调研组在受灾社区里和地方市场里都进行了观察及半结构化的入户访谈和小组访谈，对基层干部进行了个人访谈，通过了解受灾群众的生活生产状况、供需状况和灾后市场状况，讨论现金援助模式的适用性和效果。

地震发生于2023年12月18日深夜，正值隆冬，许多群众在户外火堆边和汽车里度过了震后第一晚。受灾害发生季节和气温影响，大批发放帐篷的紧急安置阶段持续时间很短，板房资源的动员、运输和安装几乎是与帐篷工作同期启动的。在2024年元旦前，积石山县的重灾乡镇群众已基本迁入板房，民和县的受灾群众则在元旦后陆续迁入板房。板房区实现通暖、通厕、通水、通电、通讯的“五通”要求，成为受灾群众在其后大半年间的生活场所。

在紧急安置阶段和过渡安置阶段早期，受灾群众普遍收到多批救灾物资，品类包括御寒取暖物资、食品、饮水、生活用品等。这些物资来自于政府调拨和社会多方捐赠。不过，内衣、儿童衣物、小件衣物等细分品类少见于救灾物资，棉被、棉衣、方便食品、矿泉水等物资则出现了明显的数量过剩。同期，可能受救灾物资涌入和灾后家庭经济预期影响，县城市场、乡镇集市和村里商店组成的地方市场体系虽然在震后四天就开始恢复运行，且秩序平稳，食品、衣物、生活用品的销售额还是出现了明显下滑。[8]

在固定性过渡安置阶段，基本生活设施均已到位，各级市场运转平稳，群众可以较方便地买到各种生活必需品，教育、医疗等活动稳定进行。板房区距离原聚居区距离较近，群众得以延续原有的农业种植养殖活动，也在板房区周边用闲置小片土地和泡沫塑料箱种自家食用的蔬菜。贯穿这个阶段的群众关切点是房屋重建，包括与此相关的房屋受损评级、房屋拆除方案、修缮或重建的方案及支持办法，等等。调研组在2024年6月开展第二次调研时，大部分维修加固户已经完成修缮工作，原址重建户大多已完成地基建设，集中安置房的工程建设在持续推进，但搬迁办法尚处于密集的群众沟通阶段。

（三）过渡安置阶段的现金援助

不完全统计，在地震后10个月内，由社会组织实施的现金援助项目有：

在紧急和过渡安置阶段，爱德基金会、成都授渔公益发展中心和腾讯公益慈善基金会为积石山县一岁以下婴儿的所有母亲提供可在指定母婴用品商店使用的200元代金券（下称“宝宝券”）；中国乡村发展基金会与腾讯公益慈善基金会为积石山县1万余户发放可在指定超市使用的200元多用途代金券（下称“超市券”）。

在过渡安置和恢复阶段，中国红十字基金会、中国乡村发展基金会、北京平澜公益基金会均开展了以工代赈项目；香港红十字会对大河家镇234名一级残疾人员发放了每人2500元的转移安置过渡期生活救助金；北京韩红爱心慈善基金会在积石山县实施了分级的医疗救助金项目；北京新阳光慈善基金会在青海省民和县和化隆县开展了医疗救助金项目；甘肃彩虹公益社对积石山县的300名女中学生提供了额度为1500元的学习生活补助；腾讯公益慈善基金会、爱德基金会、成都授渔公益发展中心和甘肃厚天灾害救援中心向424户受灾农户发放1000元的代金券，可在指定商铺采购种子、肥料和农药等农资。

调研组基于三次调研期间对受灾农户、基层干部和本地商户进行的访谈和环境观察，对前述两种在灾后三个月内陆续发放的“宝宝券”和“超市券”的效果进行初步讨论。

此类代金券最显著的作用是促进了居民在本地市场的消费，帮助本地商户度过灾后的不稳定时期。2024年1月的调研显示，积石山县家庭里出现了内衣、儿童衣物等物资品类的明显缺口，但调研组的市场考察同时表明，“大多数日用品和食品商户表示震后营业额出现了50%-80%不等的明显下滑”[9]。对积石山县税收数据的分析表明，2024年前两个季度都延续了日常消费支出减少、生活消费降级的趋势。[10]日常消费的减少，并不是因为受灾群众手里没有现金。在震后三周内，受灾户已收到每户1000元的临时补助，随后积石山县在1月3日至7月2日的6个月过渡期内为全县安置点的群众发放每人每天23.6元的生活补助，合每人获得四千余元补助，全县累计发放过渡期生活补助4.5亿元。[11]这一定程度上说明，影响受灾群众消费的主要因素不是群众手里没有现金。更有可能的原因，是受灾群众对大额重建支出的预期导致对日常支出的意愿下降。调研组调研范围内，确实有农户将生活补助积攒下来，支付了房屋重建的花费。此外，灾后发放的物资也满足了家庭在一定时期内的基本需要，无需另行购买。在这种情况下，代金券以其必须购物才能兑现的特性，引导居民在本地市场上进行了消费。数个受访的项目合作商户表示，持代金券来消费的群众使商户在灾后一段时间的萧条状况中弥补了一些损失。

其次，受灾群众也使用代金券满足了自己的个性化需要，部分商户也乐于搭配折扣、赠品等来让顾客进一步获益。“超市券”的持有者在超市里选购的主要是生鲜食品。大部分“宝宝券”的使用者购买的是婴儿服装，而非通常被认为灾后婴儿更需要的奶粉，这主要是因为项目合作商户里的奶粉单价普遍超出了200元的代金券面额，也不是农村妈妈为婴儿选择的常见品牌。总体而言，领取到代金券的受灾农户都对这类项目给予了高度一致的好评。有些受访群众在时隔一年后仍然能够生动地描述持券消费的经历，这说明了代金券在灾后特殊时期给群众带来的积极心理体验。

第三，基层干部虽然没有直接参与这两个代金券项目，也普遍给予了好评。这主要是基于他们在应急救灾期间的物资工作经历。一名干部谈到，地震后一个月内大量捐赠物资涌入，种类和规格极其多样，给仓储管理带来了极大压力，从镇到村的发放更是难以有计划地进行，遑论匹配各个村的需求。在捐赠物资大量涌入时，他们只能勉强做到最基本的物资种类和去向登记。因此，对于群众可以在手机上领取代金券并自行购买物品的做法，调研所及的基层干部都表示了赞赏。而部分群众需要解释和技术指导完成领券，则是基层干部熟悉的工作内容。

值得注意的是，两种代金券都引导了一些平时不去或很少去正规商户购物的顾客去了项目合作商户消费。不过就现有调研观察来看，这可能只是一次性的消费，而非长期的引流。

三、甘肃积石山地震重建阶段的现金援助

（一）从农户视角分析积石山县的农房重建支出

《积石山地震灾后重建总体规划》于2024年2月29日印发，包括灾后重建实施方案和居民住房、村镇建设、地质灾害防治、土地利用、生态修复、交通、农业特色产业、文旅产业等八项专项规划。其中，住房和教育领域项目用6个月时间完成了工程建设。[12]2025年10月下旬，纳入积石山地震灾后恢复重建总体规划清单中的271个项目全部完工，如期实现了“三年任务两年完成”的既定目标。[13]

房屋是农户最重要的基本生活场所，通常也是价值最高的资产。在地震发生后早期，农户普遍最关心的问题，就是与房屋修缮和重建相关的一系列问题，包括房屋受损评级、拆除、修缮或重建的方案与支持政策等。其中，资金问题始终是农户关切的核心。应该注意的是，农户在考虑房屋重建的耗费资金问题时，是与包括家庭生计、儿女婚事支出等在内的整体家庭经济状况和未来预期紧密相联考虑的。在房屋受损评级、是否搬迁等问题上出现的纠纷，多是由于群众对灾后家庭经济的整体考虑而出现的。

例如，在震后早期的房屋受损程度评级阶段，不同地方的农户呈现出了不同的态度。在调研组第一次和第二次走访范围内，青海省民和县某村的群众普遍希望房屋受损状况被评估为C级（可以修复）而不是D级（无法修复），为的是避免完全重建房屋产生的大笔支出，为此曾与评估人员产生纠纷；而积石山县在房屋受损评级阶段发生的纠纷，则多是由于群众希望房屋评为D级而不是C级，因为许多人认为在建材和人力价格上升的情况下，维修加固房子的补贴会不够用，不如完全重建多拿点补贴。两地群众的具体态度不同，但其出发点都是围绕房屋重建支出和家庭未来经济做的综合计算，房屋质量的优先度反而下降了。

2023年，积石山县农村居民人均可支配收入为9093元，2024年上升为9714元。[14]地震过后早期，基层干部和居民普遍估算原址重建房屋需要花费20万元左右，对于一般农户来说，是一笔不小的支出。而且许多农户在早期并没有着重考虑房屋抗震结构及相应的成本。[15]

积石山县的震后农房恢复重建，分为几个类型：

• 维修加固（28927户）。灾后房屋受损较轻，经鉴定可以修复（评级为B级或C级），且不在地质灾害隐患范围内的。维修加固的农户可获得补助1万元（B级）或4万元（C级）。

• 原址重建（10080户）。房屋损毁严重或倒塌，经鉴定无法修复（评级为D级），且不在地质灾害隐患范围内的。原址重建的农户每户补助为7.5万元，并可享受5万元五年期贴息贷款。

• 集中安置（10015户）。包括几种类型的农户：灾后房屋完全倒塌，且愿意集中安置的；原址位于地震断裂带或地质灾害隐患范围内的；同一自然社搬迁后农户剩余不足10户的。集中安置的方案包括县城周边的楼房和村庄新辟场地上的平房。楼房集中安置户每户补助16.5万元，平房集中安置户每户补助15万元，均可享受10万元十年期贴息贷款。[16]

除了房屋维修和重建的补助，政府还采用了多种办法来鼓励群众加快重建进程，并保证重建质量，包括但不限于：在震后早期的房屋拆除阶段，维修加固房屋和重建房屋的居民分别可以获得1500元和2500元的补助；在维修和重建实施阶段，大量监理人员和下沉干部密切跟进和记录每一户的进展，检查房屋质量，分期发放补贴，以确保农房重建在时间上和质量上都按规划完成；针对集中安置和由此而来的搬迁问题，村镇干部做了大量的政策解释和群众沟通工作。此外，有些村集体在村民和建筑工程队之间担当了中介、担保和监督的角色；有些村子对一些困难很大的低保户，采用了完全包干的做法，力求在补助和贴息贷款之外，减少农户的支出。

调研组在2025年3月初第三次抵达积石山县时，所有原址重建的主体工程均已在前一年秋冬交替之际完成，原址重建的低保户的建房花费大多在15万至22万元之间。[17]在7.5万元政府补助和5万元贴息贷款之外，农户采用多种手段来筹资填补2.5万至10万元不等的资金缺口，包括申请低息贷款、动用储蓄、亲友借贷、积攒紧急安置和过渡安置阶段的生活补助、嫁女儿的彩礼，等等。调研组访问的集中安置户数量较少，所访农户的自筹资金水平比原址重建户略高，在6万至16万元不等，筹资手段与原址重建户类似。此外，有部分被定级为维修加固的农户也藉机重新修建了房屋，因而在维修加固补助款之外发生了较高的自筹资金额度。

在这次调研范围内，几乎所有受灾农户都已在2024年10月或11月搬入新房过冬。但是，当时部分原址重建的农户只是完成了房屋主体和外观的建设，还将陆续筹集和支出一些资金进行内部装修，购买家具。集中重建的农户也在新居里开始生活，但大多不同程度地面临着新生活方式和新社交环境的适应，以及新的家庭收支预期。大部分受访农户都需要偿还银行贷款和私人债务。

（二）震后农户生计与家庭经济

贯穿2024全年的灾后重建给受灾县带来了许多本地工作机会，影响了农户的生计选择。部分农户放弃外出务工，一边留在家里监督建房过程，一边就近在邻里和周边地区的房屋重建项目中从事大工或小工，工钱也翻倍了；县城和乡镇上短时间内增加了许多建材、五金等商户，还有为多达20万的重建参与人员[18]提供服务的餐饮、住宿、修车等商户，甚至出现了咖啡店这样的新业态，本地居民就近务工的机会大大增加。同时，农户继续从事农业活动，种植玉米、油菜、小麦、花椒、核桃等作物，部分因集中安置而搬迁的农户则不再蓄养牲畜。总体而言，农户并没有因为地震而减少收入，反而可能因为重建阶段的诸多经济机会而受益。这也反映在2024年农民可支配收入的增加（8.7%）上。[19]不过，随着民房重建结束，许多外来小商户纷纷撤离积石山县，这些短期的经济机会很快临近尾声；2025年10月，积石山地震灾后恢复重建总体规划清单中的271个项目全部完工，积石山县内的大型工程项目人员将要撤离，也将影响地方市场的消费状况。

对农户灾后的生活生计来说，房屋重建类型构成了根本的区分性影响。具体而言，维修加固和原址重建的农户的生产生活空间没有发生改变，得以在重建期间和未来都继续灾前以兼业型为主的生计活动，即在从事农业种植养殖活动的同时，也由家庭主要劳动力在省外打工或在周边做零工等获取收入。调研组在2025年3月访问的维修加固户和原址重建户，均已恢复了地震前的农业劳动，家庭的教育和人口再生产活动以及相应的日常支出也回到了稳定的轨道。许多农户清楚地认识到，重建阶段结束后可能从本地新增的产业投资得到工作机会，也可能需要在省外重新寻找务工机会，但这都并不影响他们对于延续震前兼业型生计的预期和规划。

集体安置的房屋有两种类型，一为在原村范围内重新进行土地规划，集中重建平房；另一种类型为在县城及周边建设楼房安置区，迁入这种安置区的村民多来自于地质灾害隐患点。两种类型都使村民的生活空间发生了不同程度的迁移，也在不同程度上打散了此前自然形成的社区机理和社交空间。实施平房集中安置的村子对全村的土地和产业进行了全面重新规划，村民们知道自己在未来能够继续兼业型的生计活动，但面对大型集中养殖等新型的产业形态，均在调研期间表达出迷茫和无措的态度。[20]

相比起来，楼房集中安置户的生活方式和家庭收支发生了更大的改变。除了物理性的生活空间、劳动空间和社交空间均发生改变，以及由于各村村民混合入住形成的全新邻里环境及陌生人社区以外，楼房小区里的物业费用成为了新住户们不理解、还未能接受的支出项目，食物支出增加也让他们感到担忧。楼房安置户距离自己原来生活的村子大多较远，受访的几户群众已变卖了自家的牲畜，但都对是否能保有土地、能如何从事种植表达了焦灼关切。他们大多认为，在搬入楼房以后，除了孩子上学的交通费用大幅降低以外，几乎所有的日常支出都会增加，而农业生计已经不可持续，未来的收入只能完全靠务工获得。

（三）面对房屋重建户的现金援助

多个援助机构的调研均表明，在恢复重建时期，对现金援助需求更强烈的是群众的房屋重建和生计领域。[21]在积石山地震的重建阶段实施了现金援助的有两个项目：北京恒善公益基金会对原址重建的788户五保户、一类和二类低保户提供了额度为9354元的补贴；深圳壹基金公益基金会对集中安置的957户五保户和结对帮扶户提供了额度为5225元的补贴。值得注意的是，这两个项目在2024年中规划之初都计划将资金用于补贴困难农户的房屋重建花销，但由于县委县政府相关部门对统筹住房重建资金使用的慎重态度，最终定下援助发放方案并实际发放时已经到了2024年11月，此时房屋主体均已完成、农户陆续搬入新房，不过，农户仍然可以使用这笔资金偿还房屋借贷，或者用于装修、家具等房屋后续工作。

调研组在2025年3月走访了收到现金援助的原址重建户12户，作为对照，也走访了9个非项目户。此外，还快速走访观察了集中安置区的情况，随机做了3个入户访谈，但均非项目受益户。在调研范围内发现：

第一，这笔补贴对其接收对象来说是非常重要的。除了一户在收到到款通知不清楚来源而不敢使用的以外，其他11个受访户都已经使用了这笔额度超过9000元的补贴或者已有使用计划，其用途不一而足，包括偿还债务、购买年货、购买装修材料、购买养猪饲料、修建偏院，等等。收到这笔补贴，能一定程度上避免或缓解困难农户为了筹资而采取削弱未来可持续性的权宜之计。例如刘集乡某受访户表示，如果没有这笔补贴，为了像样地过个年，就只好把用于喂羊的玉米卖掉。结合大部分农户在房屋重建后负债或负债增加的家庭经济状况，并对照该县农村居民人均可支配收入（2024年为9714元）[22]，即便这笔款项的实际用途较规划用途发生了偏离，但确实显著起到了提升生活品质、促进重建进程、保护农户生计、缓解经济压力的作用。

第二，基层干部普遍对现金援助表示肯定，并且很显著地表现出驾轻就熟态度。这主要是因为发放资金的项目形式不仅能显著提升群众的满意度，而且都以五保户和低保户为对象，以“一卡通”为拨款发放渠道，很好地契合了基层干部在扶贫攻坚和乡村发展工作中发放多种补贴的既有工作经验，他们能够使用熟悉的工作技能完成对象筛选、核实、上报、沟通、商榷，以及后续的通知、回访等环节。社会组织会对于只援助部分受灾户产生担忧，但在基层干部的视角中，划定补贴范围、回应群众意见甚至处理因此而产生的纠纷，已是长久以来他们工作的重要内容。因而在地震后早期和项目实施后，基层干部对此类项目的可执行性都怀有非常积极的态度。[23]

可以关注的是，在灾后以既有政策划定的帮扶群体作为现金援助对象，既有好处，也有一定的风险。好处即保证了项目援助对象选择确实（至少极大比例上）是更困难、有需求的群体，从而保证项目资金的有效性；此外，沿用既有政策中的帮扶群体，也使得项目与行政体系衔接更加顺畅，还一定程度上减轻了基层工作者的筛选和沟通工作负担。而其中的风险则在于，这种确定援助对象的方法一并沿承了帮扶群体划定办法中涉及到家庭状况在“可上可不上”之间的家庭的风险，基层干部对这类家庭是否进入补贴范围有一定裁量权。直接使用既有帮扶标准来确定项目援助对象，也就有可能错过了这一类需求可能差不多迫切的家庭；相应地，也潜藏了围绕灾后现金援助项目再度发生基层纠纷的风险，是否能够消弭这一风险，则主要倚赖于基层干部的工作能力。

四、总结与讨论

本报告具有两个显而易见的局限。其一为调研方法方面，囿于第一次和第二次调研均为力图覆盖重灾区整体的大范围快速走访，个体和小组访谈取样具有一定的随机性；第三次调研设置了项目受益组和非项目受益户的对照组，但抽样、操作时间和环境都有一定限制，入户访谈总数有限。其二，本文集中讨论了一次受到极高社会关注度的地震灾害发生后的现金援助项目，这次灾害在短时间内吸引了大规模的赈济和重建资源。但是在大部分的自然灾害，尤其是洪涝灾害过后，都没有足够的社会关注度和社会资源，因此而形成的受灾群众供需状况，与积石山地震后的状况有很大区别。后来的情况表明，积石山地震至今仍是国内唯一一次在灾后紧急阶段、过渡安置阶段和恢复重建阶段都有社会组织开展现金援助项目的自然灾害。后续研究应对其他灾害类型后的群众需求和供给状况及同类项目进行观察，如有可能应开展过程性监测和调研。

本文基于甘肃积石山地震后15个月间的跟踪调查，定性地分析了在一次资源充分动员的重大自然灾害后现金援助项目的效果。调研结果支持现金援助可实现让受灾群众自主选择并获得精神鼓舞，实现个性化需求满足的观点；也发现我国基层干部的丰富工作经验，包括对群众沟通风险的把握，为执行现金援助项目提供了良好的基础。调研进一步发现，在灾后紧急安置和过渡性安置阶段，代金券能够很好地鼓励群众克服不敢花钱的心理，在本地市场消费，从而帮助本地商户平稳过渡灾后的消费紧缩时期；而在重建阶段对住房重建户给予现金援助，有助于有效地帮助重建户缓解经济压力，进而减少灾后返贫的风险。

调研发现积石山地震后的部分现金援助项目发生了实际用途与规划用途不同的情况，虽然这对项目的有效性似乎不构成实质影响，但可能对项目管理构成一定风险。这个问题有可能随着经验的积累，通过更充分的需求评估、合作方分析和沟通等办法来解决。虽然现金援助有上述诸多收益，但调研也发现灾后重建阶段的一些关键问题无法使用现金援助来解决，尤其是经过异地搬迁的集中安置户的环境适应、社区重建、生计重建等问题。

我国近二十年来在自然灾害响应、救助和恢复重建领域已经在体制、机制和资源动员上取得了居于世界前列的建树，积累了丰富经验。现金援助作为贯彻“以人为本、以受灾群众为中心”的手段，值得通过更多试点和研究总结，形成成熟的本土实践方法，在自然灾害后更充分地实现人道价值。

（来源：中国基金会发展论坛）