高静华:慈善透明面临的困境与具体建议

来源:政策观察 

一、慈善透明的困境

(一)政策体系未定型 透明工作处于观望期

现有的《基金会信息公布办法》、各类慈善组织的年检办法属于部门行政法规,法律阶位低,强制性较弱;而《公益慈善捐助信息披露指引》是指导性文件,全凭慈善组织自觉与否。“募捐条例”、“慈善事业促进条例”、“管理条例”等多部条例的规定也显示出缺乏权威的信息公开标准、统一性不足。2014年12月18日,国务院下发的《关于促进慈善事业健康发展的制度意见》就慈善组织信息公开的内容、时限和途径做出了规范,但《意见》本身并不具有法律强制性。尤其现有的透明制度未完全覆盖所有类型的慈善组织,慈善会、民办非企业单位和社会团体,还没有专门的法规条例对其信息公开工作进行规范。此外,大量草根NGO未获得合法公益身份,也被排除在透明监管制度之外。信息披露的相关规定不完善、政策体系未定型、行政法规强制性不足导致慈善组织在信息公开时动力不足,行业透明工作整体上处于透明观望期,并没有主动公开的意识。

值得欣慰的是,《慈善法》草案对信息公开进行了专章规定,明确了县级以上人民政府及民政部门、慈善组织的信息公开责任和内容,对慈善组织治理、关联交易、募捐与捐赠等信息也有专门规定。《慈善法》出台后,将成为我国慈善行业信息公开的最高法律规范文件。现有的部门规章、地方法律将依据此法进行修订完善。因此,在《慈善法》将要而尚未出台的背景下,我国慈善行业信息公开的政策仍未定型,还不能给慈善组织提供一个稳定的信息公开预期。

(二)慈善组织类型多样化加大透明难度

我国慈善组织呈现出多元发展的状态,按照不同性质、规模、形态、地域呈现出多样化的类型,大大增加了透明难度。

首先,非营利组织可划分为“公益性”和“互益性”组织,由于公益性组织关乎社会利益的范围比互益性要广,因此在信息公开的内容要求上应比互益性组织要求严格。

其次,公募慈善组织与非公募慈善组织面对的捐赠客户不同、相关利益主体不同,在基本原则要求之外,也应体现出二者的区别。

第三,信息披露需要支付一定的成本,中小型慈善组织受自身发展阶段的限制,因资金不足、人员缺乏、技术水平欠缺,往往没有能力进行透明建设。社区备案制的小型慈善组织,是否有必要、有能力像全国公募基金会那样面向所有公众进行信息披露也是需要考虑的情况。复杂的慈善组织形态大大增加了透明的难度。

(三)透明监管尚未与政策优惠直接挂钩

当前,年度检查仍然是慈善组织主要的信息披露制度规定,也是大部分组织信息公开的重要动力。美国联邦层级规范慈善活动的是《国内税收法典》,税收优惠是慈善组织信息披露的最重要的动力。

相比而言,我国慈善组织信息披露还未与其是否能享受税收优惠、获得政府购买服务支持以及表彰奖励等政策优惠直接挂钩,并不能正向激励慈善组织做信息公开。

(四)第三方行业评估和自律组织发展缓慢

行业自律在信息披露过程中扮演着非常重要的角色,是提高公益慈善组织社会公信力的关键,制定行业规则和行业标准,加强行业监督,形成自律机制也是慈善发达国家的重要经验。

公益力量在蓬勃发展,但行业评估和自律组织却发展缓慢,独立的第三方行业评估组织数量极少,尤其是区域性、地方性的行业组织和针对慈善组织性质、服务类型分类建立的第三方评估组织极其缺乏,不能很好的对社会组织进行评级,以引导公众的捐赠行为,并帮助组织解决自身信息披露能力不足的问题。现有的行业自律和第三方评估还不足以适应慈善行业快速发展、公开透明、平等竞争、优胜劣汰的发展趋势。

(五)新媒体环境下慈善舆论生态更加脆弱

国民对慈善的道德期望历来较高,认为捐赠款物必须全部用于项目支出而不能提取管理费用,慈善行业从业人员应该领取比较低的工资。社会公众还不能够宽容于慈善犯错,不能接受慈善的道德污点。与此同时,公众通过网络和新媒体对慈善组织信息透明的关注度空前高涨,但由于慈善理念处于新旧碰撞期,公众的苛责喧嚣、不理解使新媒体环境下的舆论生态更加脆弱。近两年来,嫣然天使基金、天使妈妈、壹基金等知名慈善组织和专项基金相继陷入网络质疑风波,其公信力受到严重影响。公众质疑引起的社会担忧甚至轩然大波,也会导致慈善组织不敢公开日常开支成本、从业人员薪酬、公益支出比例等信息,一定程度上也影响了慈善组织的信息公开。

二、对策与建议

(一)针对政府的建议

1.建立明确的慈善透明奖励机制

将慈善透明与税收优惠政策关联。在国外,税收优惠与慈善信息披露关联,成为了慈善事业的一大亮点。在美国,公益组织想要获得免税资格,必须在设立时填写990表,向联邦税务局提交涉及到组织目的、活动性质、财产收支情况等报告,经过审核批准后才能成为合法的免税组织,免税组织还需每年向税务局提交年度报告和有关审核证明。建议民政部门会同税务部门,共同建立起公益组织对税务机关的信息公开制度,将慈善透明与年检、税收优惠政策关联,强化慈善透明建设。

将慈善透明与政府支持措施挂钩。政府财政资助是慈善组织的重要收入来源。2013年,国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》; 2014年,国务院印发《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》要求“以扶贫济困类项目为重点,加大政府财政资金向社会组织购买服务力度,成为慈善组织承接服务的重大利好政策。建议民政部门会同财政部门,将慈善透明与政府支持措施挂钩,如政府购买社会组织服务,政府开展的公益创投,政府组织的荣誉表彰活动挂钩,以强化慈善组织的信息公开责任。

2. 加强慈善领域的信息化基础设施建设

跟电子政务、电子商务的高速发展相比较,目前我国慈善领域的信息化建设明显滞后,面临着硬件投入不足、软件开发能力落后、专业人才缺乏等问题,由此导致慈善组织的募捐信息、项目信息、款物使用信息难以及时准确地传递给受助人、捐赠人和社会公众,进而形成捐赠人不知道去哪里奉献爱心、有困难的人不知道去哪里寻求帮助、社会公众不知道慈善组织干了什么的尴尬局面。面临慈善领域的这一发展态势,唯有加快慈善信息化建设步伐,才能满足整个慈善行业发展的需要。

慈善信息平台是推进慈善信息化建设、提升慈善透明度的重要抓手和关键载体。一个统一开放、功能完备的慈善信息平台,既可以实现捐赠者、慈善组织、受助者、社会公众的信息对称,提高慈善组织透明度,提升慈善资源配置效率;还可以对慈善组织的机构、财务和业务等信息进行动态监测和管理,实现政府监管、行业自律和社会监督的有机结合,提高政府监管水平。建议政府部门加强慈善领域的信息化基础设施建设,把建设公共、统一的慈善信息平台作为一项基本公共服务来谋划和推进,可通过政府购买透明设施和服务支持慈善组织透明度能力提升。

(二)针对行业的建议

1. 尽快启动行业标准化建设

推动制订和实施各类行业标准,加强诚信建设,推进行业公开透明,维护行业秩序是慈善领域行业性组织的职责所在。当前,慈善领域只有少量国家标准,行业标准和团体标准处于空白状态。行业性组织应尽快在民政部门的支持下,启动标准化建设工作。当前,迫切需要组织相关单位开展标准立项调查研究,并适时推动成立慈善标准化技术委员会,组织化、专业化的推动慈善行业标准化建设的整体规划、理论研究和试点推行工作。

2.开展第三方透明估认证

政府年度检查、向税务部门披露信息、行业自律共同构成了慈善透明的有机组成部分,我国在后两个层面发展比较缓慢。建议大力发展区域性、地方性的行业组织,建立各类型慈善组织自律联盟,增强行业自我约束、自我管理、自我监督能力。

同时,鼓励第三方专业机构按照民政部门制定的评估规程和评估指标,对慈善组织开展提出在组织透明、绩效评估和信用评级三方面评估认证工作,扩大行业自律和第三方评级评估结果的影响力,使其成为引导慈善机构完善透明建设、捐赠者投票选择政府购买服务和评选表彰的重要参考依据。

(三)针对慈善组织的建议

1. 大型慈善组织应建立信息披露制度

2015年透明监测显示,1000家样本组织中,公开信息公开制度的组织数量仅为123个,大部分慈善组织尚未制定信息公开制度。信息公开还面临着公益组织的财会人员技能薄弱、专业职能人员不足等困境,人员也成为一大限制。制度和人才缺乏阻碍了透明度的提升。

信息公开制度属于慈善组织内部治理的重要环节,是确保信息公开制度化、经常化、规范化的关键性因素。公益慈善组织内部治理制度越完善,信息披露越规范化、常态性,透明度越高。建议大型慈善组织完善内部制度建设和部门设置,在制度上建立信息公开制度、新闻发言人制度,在机构设置上增设网络信息部门、公共关系部门。连续三年均为透明卓越组织爱德基金会就设立了新媒体部门,友成基金会也配备了专门的公共关系官员,他们的信息公开经验值得同行借鉴。

2、靠服务效益赢得公信力

2015年透明监测结果和公众满意度调查结果显示,84.7%的组织未公开项目效果,而“公益项目效果”在“公众希望了解的公益慈善信息”中位列第三,说明项目效果是目前公众比较期待而未披露的信息。此外,慈善机构对于公益项目合作方的合作方式和内容、公益性项目评估以及总结等方面的信息披露仍是“短板”,亟需引起公益组织的重视。

本质上,信息披露只是手段,良好的项目效果才是终极目标,是衡量项目好坏的最重要依据,也是捐赠者和受益者最关心的内容。如果一家慈善机构完全披露了财务信息,但执行项目效果一般,虽然透明但有悖于慈善的宗旨和项目的运行目的。因此,慈善机构应从关注捐赠和财务信息透明转向项目质量、效益的控制与评估,靠服务效益赢得公信力。

(四)针对媒体和公众的建议

1. 媒体应理性引导社会舆论 为慈善鼓与呼

近年来,网络媒体的普及和应用创新了慈善组织形式和信息披露方式,不仅为慈善组织和项目提供了方便快捷的信息披露渠道,而且降低了公众的慈善参与门槛。媒体具有强大的威力,是把双刃剑,一方面有利于加强慈善组织与公众之间的沟通互动,传播现代慈善知识,弘扬公益慈善文化。另一方面,微博、微信等新媒体传播速度快、传播范围广,容易造成信息爆炸,导致产生强大的破坏作用。

需要认识到,慈善透明最终应靠完善的慈善法律法规、有效的行业自律及专业的第三方评估监管,不能过于放大媒体的透明监督作用。媒体作为社会公器,肩负着慈善教育的责任,媒体报道应加大对传播源的审核,加强对慈善社会舆论的理性引导,善于设置积极的有意义的慈善话题,为慈善鼓与呼。

2. 公众监督应把握公益透明边界和底线

慈善信息公开是有层次和边界的,公益慈善组织的信息披露对象包括政府、大额捐赠人、小额捐赠者、受益者、媒体、公众等,在向不同对象披露信息时,需要把握不同的边界,掌握不同的度。根据法律规定,向政府部门披露年度工作报告等信息是起码的要求,任何组织都应该遵守。信息披露要尊重捐赠人的意愿、保护受助人的隐私,这是公益透明的底线要求。不同规模的组织需要考虑透明的成本,当信息披露达到一定程度后,内容越详细,来自公众的质询会越多,将会加大公益组织的负担。另外,涉及到一些组织核心竞争力的信息,也不宜对外披露。因此,公众在进行社会监督时,应理解和把握好这些边界和底线,做理性建设公民。