当前位置：首页 > 15年专题 > 2015海峡两岸暨港澳慈善论坛 > 演讲嘉宾 > 正文
台北大学研发长 / 公共行政暨政策学教授张四明
台北大学 研发长 / 公共行政暨政策学教授张四明
张四明教授于 1996 年取得美国马里兰大学公共政策博士，现职为台北大学公共行政暨政策学系教授，并兼任台北大学研发长、台北大学日本研究中心主任、二十一世纪基金会公共创新研究发展中心召集人、 国家文官学院讲座。曾担任台北大学主任秘书 (2006/8-2008/7)、台北大学公共行政暨政策学系主任 (2008/8-2011/7)、行政暨政策学报主编 (TSSCI 期刊，2011/08-2014/07)、政府服务质量奖评审委员。
演讲全文：
主持人、院长，各位朋友，大家好。我的名字很简单，因为在家排行第四个孩子，所以叫四明，所以没有什么特殊的意义。非常高兴在这个场合跟大家做一个讲演。
我今天报告的主题是台湾民间的组织，资源整合策略。这个主题有一点班门弄斧，张院长在这方面更重要的专家。我简单说明一下这个由来。这大概源于我在五年前开始的对整个公益性的课题，特别是在民间团队防救灾的课题上面开始做一些关注跟研究。所以跟在今天台湾的公益联盟理事长冯艳、冯老师一起去进行这项研究。我们主要的观察重点，就是在大型灾变发生以后，通常有非常多的NGO组织它会争相投入整个救灾和重建的工作。
如果没有组织和平台，很容易乱成一团，不但无法有效率投入救灾，反而会造成很多的困境。所以我想在简报内容里面，我第一张这个照片是用08年汶川大地震，当时台湾红十字总会在投入救灾的现场照片，我想作为一个参考。第二张的部分里面，这是在09年八八水灾，在平东的临边（音）所发生的，因为低洼地带的淹水，造成整个临边（音）这个小镇多次被泥石流所掩盖。
这个叫蓝天白云，其实是林碧玉副总，所领导的实际的，也在临边（音）投入救灾的工作。所以在观察的课题里面当大型灾变发生以后NGO投入救灾，我们怎么去救灾和整合的课题。我针对分享给大家做一个参考。我其实特别用在2009天莫拉克风灾，所发生的重大的（灾害）冲击。在当时莫拉克风灾很多在地的宗教团体，比如说佛光山或者其他一些庙宇，其实在第一时间立即启动这样一个救灾工作。不仅如此，在地的一些社区发展协会，所以都是在地的民间组织，它充分直接就动员起来，直接提供很多灾民的紧急收容安置，所以第一线游离失所的灾民其实是被安顿在庙宇，安排在佛光山这样比较大型的一些宗教团体中间。然后根据赈灾物资的发放，交通接送，然后灾民的需求调查，各式各样，慰问金的发放，一连串（自救和救人）就自动自发已经启动（运转起来）。
另外很特殊的，在这次莫拉克风灾里面，因为灾民都已经有家回不去，所以就直接涉及中继收容安置的课题。过去可能对像这种大型灾变的安置，我们会用组合屋来做一个短期的安置，但是在莫拉克风灾中，大概先前因为912重建的经验里面，对所有的临时组合屋，虽然说可能是临时性的，但可能会变成中长期或者是永久，所以就转换成中期的收容安置。所以用营区部队，营区这个把它转置中继收容安置的场所，那有比较大型的外来NGO团体，比如说基金会，儿童福利联盟，比较这些比较全国性的NGO组织里面，在提供营区安置的服务。这大概是莫拉克直接发展的模式，在灾后重建的过程里面，大概有上百个NGO团体里面，直接提供生活重建的工作。包含灾民的心理服务、就学、就业、福利服务、或者生活服务，各个面向的一个提供。
比较特殊做一个说明，慈济基金会，还有红日总会，和世界展望会三个团体，以这三个团体为代表提供永久屋的兴建，这大概是在NGO里面，在台湾来说是第一次，提供永久屋兴建这样的一个服务。那我发现也有部分的民间团体，同时在屏东（音）去协助推动一些社区减灾的工作为未来去打算，所以参与救灾和灾后重建这个部分里面是相当的整齐划一。
归纳起来，像NGO来参与灾害的防救，防灾它会有什么样一个优势，或者说缺点呢，我简要做个归纳，丰富的救援经验，这大概是NGO，尤其是它的成立的宗旨或者是过去参与社会服务的经验，是跟灾害管理有关联的。通常的丰富的救援经验就是一个很重要的优势。第二点相当扎根在地方，所以这是一个很必要的课题。所以在地方的经验很扎实，这是我们看到NGO所具备的一个优势。最后一点就是在整个比较弹性的程序，或者是组织的建构上它是比较扁平化的组织。相较于政府这种官僚组织的体系，形式程序相当的僵化，没有办法应需而变，大部分可以补充政府在回应上的不足，我们可以认识到NGO的参与，特别是这么多NGO要蜂拥投入整个救灾的过程。
我们可以看到NGO的合作，比如说目标的差异性，大家各自有各自的关切的专业的组织目标。因此引申像组织文化不同，都会是在合作的初期，或者是在过去缺乏互动经验的情况之下，它面临的一些挑战。有无救灾的经验，这是第三层参考的因素，到角色定位不明，这都是大家在救灾过程比较常见的现象。我们所归纳看到的课题，所以我特别要强调的是，到底它是外来的组织，还是在地的一个NGO，有同时很大不同的表现。
我借用下面这一张的投影片里面，我们在过去的研究里面也观察到一个重要的信息，通常外来组织跟在地的民间组织它会存在组织间资源竞合的关系，这种关系有点矛盾，相互竞争，但是又要取得合作的这样一个形态。
我们从921大地震的经验中，发觉到这样一个课题，外来组织跟在地组织资源的竞合状态里面，他们很实际或很具体的反应到，为什么我们一定要有一个联盟机制的建构。也就是说它必须要有整合的平台，比较全面性的就资源、资讯、专业的分享或共享。像今天这样的分享的主题是要共享、共担，我们大家需要联盟的机制来做一个运作。
所以导入联盟机制的一个必要性，其实从当时1990年，921大地震重建经验里面，我们就深切的碰到这样一个课题，比如说全国知名的团体，儿童福利联盟、残障福利联盟、或是老人福利联盟，利新基金会，这是台湾几个比较大型的NGO团体，他们到灾区提供救灾服务以后，就很带动了这些的地方自主成立很多新兴的NGO的团体。比如说有农业人的福利协会，清水社区（音）的发展协会，有中粮乡亲工作站，有全国性的NGO来带动地方新型团体的，我们看到这样一个实力。
同时这些全国性的NGO的团体里面，它也协助了长期在地生根的民间团体。比如说当时的基督教青年会YMCA，愚人之友，以及社会福利基金会，本身在地经营很久，但是因为这些大型NGO所带入的资源，或者是不同专业的经验，其实也刺激了NGO本身的一个转型。
而资源的连接其中一个很重要的课题。基于这样的关系里面，后续我们从国内外的发展经验，其实也看到，所以我们刚才所谈到的联盟机制，或者所谓NGO整合平台，实际就是这些实际例子的一个建构，921的部分里面，当时有一个全国民间灾后重建联盟，叫做全盟。当时加入的团体里面就有高达117个，这个盟员已经加入921全盟。到了汶川大地震，台湾以红十字会总会为首，也建立一个521的川震台湾服务联盟。有33个盟员，因为它是一个省外的救援的工作，所以会和921台湾岛内救灾有很大不同的差异。所以我们看到差异的盟员看到的显著是减少，但其实这是两个不同属性，不能这样子同等来去比较。
第三个我们说在过了莫拉克风灾发生的时候，其实这样联盟组织的发展里面，看到更重要的特性，有一个八八联盟，已经高达145个盟员。其实这个盟员其实后续是有继续成长，比如说我当时担任台北大学公共行政学系系主任，因为参与救灾的工作，我也加入了八八水灾的服务联盟，所以后续的了解里面，现在的联盟已经超过了155个盟员。八八联盟其实到目前还是有继续在运作。
国外例子里面，最显著是有一个全国志愿者灾难行动联盟，所以有联盟组织和整合平台，其实在整个国内外发展的实例里面都所在皆有。
所以这个研究课题比较重要的议题里面，到底NGO在大型灾变这一个参与的过程里面，它的这个资源整合的策略，主要是如何来进行？所以这个调查主题里面，主要我们把它建立三个重点，第一部分当然是希望了解整个民间组织参与历次灾变服务，它主要提供灾变的服务的内涵、这些民间团体的属性。第二个部分是这些NGO的团体，它的主要的回应策略，还有在从事组织间的资源整合的策略，跟政府的关系是什么？以及第三部分，就是参与这样的一个灾变服务，对于NGO组织所带来怎样正面或负面的影响？当然一般来讲正面是居多。
主要的调查对象，我们还是以八八盟员为主，主要的原因很多，921联盟体很多已经解散了，很多的团体业务已经转型。已经无法来做调查。这个512川盟的盟员因为是国际境外的活动，所以很难直接跟它做比较，所以是这个是以八八盟员为主。
我们总共争取的62份有效的样本，大概是40%的回收率，其实这样的回收率不太好，当然其实当时花了很大的苦心才促进了这样的结果。
好了就在说完民间组织的属性部分里面，我们说62个受访人员里面，其实有15个是属于教育文化这一类型的团体。然后11个团体是属于医疗、健康、心理、智障这些属于身心健康的部分。总共有11个团体。社会福利和慈善的团体里面最多，为数最多有27个团体，其他的部分里面就是包含教育学术机构这个部分，总共是9个团体。
如果我们用三次这一个大型灾变的参与情况来做一个分析。在当时921的时候，大概只有25个团体参与，其中有10个受访的团体，他有加入联盟的组织。那在地的部分是5个，非在地的是14个，我想比较明显，你从这个数据可以看得出来，到了莫拉克很明显。参与灾变服务的团体等于是加倍的成长，同时参与联盟组织的情况里面，也是更是显著的大幅增长。
而且我要说明，因为四川大地震情况里面，我很少强调岛外的救援行动，所以属性没办法来做一个比较。那我们把它整合，它的NGO组织灾变回应模式没变，主要可以看到，有八大项的这种灾变回应的策略。加入服务联盟是比重最高的，总共大概是72.1%都有加入服务联盟，协助资源连接，这是大概两项最大的一个主要的回应策略。其他比较次要的，配合政府来救灾，或者是发放赈济的物资，还是直接投入灾区去救灾，或是发动募款，相对的比重都比较均等，但是还是主要第一跟第二是主要的部分。
那我们就关联性去做一个分析，来解释一下民间组织的属性，跟它的灾变回应策略观点。各位可以清楚的看到，不管是哪一个类型的民间组织，其加入服务联盟都是显著的，所以不分什么样的属性，加入服务联盟它的一个必要性，已经可以从这里面呈现出来。第二点在协助资源连接的部分，你也看到身心健康、社服跟其他这三类型的团体，也是在这个资源连接的部分里面，也得到一个很显著的差异性的结果出来。
好了，我们用参与莫拉克的灾变救援，它本身的资源整合、社会服务的部分，那我们在这问题设计里面，把它归纳成九大项，一样的情况依序可以看到，这边看到资讯的交换共享，跟服务的网络的整合。大概是两项被受访的团体里面所回应最显著的部分。其次建立这个策略联盟或单一合作方案到共同倡导议题，有近半的团体回应，这是他们的一个比较重要的资源整合策略。
相对而言，像管理功能的分享，或是救灾方案，还是共同财务负担，还有其他的类型，主要包含的形式有很多种，比如共同购买服务，财务的募款，或者是组织的合并，还是合资经营，其实这些都是NGO团体经常采纳的财政模式。这比较重要，我们从观点性的分析，你可以看出来，其实在地民间组织使用服务网络的整合跟管理功能的分享。其实相对而言，这两项是最常使用的资源整合策略。
对于参与这样一个灾变服务的正负面影响，我刚刚有说明，正面的影响居多，而主要大概就是在能力的提升，这是最显著的一个部分。其实就是对于NGO组织声誉的提升还有士气的提升，这大概都是比较显著无形但是蛮重要的部分。相对人员的增加或资源的扩充，虽然也重要，但是它的比重不会没有那么清楚。负面的影响大概集中在人员的流失或资源的减少，或者士气的减少影响。但是相对而言，这些负面影响是比较大。
对于八八联盟的运作内涵的评价，那我们也看到。总共把它有分七点来做说明。前面这三点，各位比较显著的看到，这样一个八八服务联盟它的主要就是一个沟通平台的角色。那这边的平均数相对是3.15，是最高的部分。当然沟通是这样一个联盟平台首要的功能。
当然结合这个盟员的力量，组织的力量，或避免资源的重叠或浪费，这很重要。但是，你从在我们接续的13到17这几点来看，其实你也看到在这边运作的评价部分，八八服务联盟的资源是公开分享的，所以也就是它的运作的透明度，其实也是其中比较备受高度肯定的一项。
如果我们考量未来要有一个长效性的灾变服务联盟，那成功运作的比较重要的要素。前面这六项是被认为很重要的，一定要有一个网络连接。这是在整个网络治理中强调的课题。而且资源的互补，然后分享，还有组织间的互信，这都很重要的课题，共荣理念，以及伙伴关系的这样一个基础。这几项都被认为非常重要的部分。
如果要成立这样的灾变联盟，钱从哪里来？钱是一个重要的关键，所以钱虽然不是万能的，但是没钱是万万不能的事情。所以很显然政府跟民间各半，大家的意见是相对多的。
再来政府为主，民间为辅，大概有29.5%，第三是民间为主，政府为辅。相对而言那民间自筹，少数NGO认为可以民间自筹。政府提供跟其他的选项的比例都很少。所以显然台湾这些NGO的里面也不期待或者希望仰赖政府来承担这一切的工作。
那肯定性的部分里面，这些社会的盟员，团体里面，还不错，非常的高，有21%和7.9%。所以其实慈善组织认为高度可行的情况，基本上是会提供这样的讯息。
我最后用三个幻灯片来做总结的发现。我们从912大地震以后，NGO形成自发性的主动结盟的力量，所以加入服务联盟和协助连接，我想报告里面强调的两个信息。
我想外来的组织越来越倾向用配合政府救灾，还是发放赈济物资。在莫拉克NPO利用的资源整合策略，主要是以资源的资讯交换共享，还有单一合作方案，共同协同合作这三项为主。我们看成比较属于低密度的资源整合策略，相对而言管理功能分享还是建立策略的，它是一个比较中度的资源整合的策略。不管如何，已经有过半的NGO是选择运用服务网络的整合，这样的方式是民间组织常用的整合策略。
最后一点我想对于建立一个常态性的救灾重建的平台，这些受访的民间团体也都抱着很正面的态度，而且认为高度可行。参与人意愿普遍表达的相当的高。最后一点我想要说，更重要的是在推动灾变服务平台的过程中，政府所扮演的角色应该只是一个合作关系的促进者，或者是资源辅助，以及支持者的角色。这是基于对这些盟员的调查，大家普遍认为，不应由政府全部主导。我很荣幸占用大家的时间和各位分享，也非常乐意听取各位更多的意见。谢谢。
现场视频：
