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国内首部慈善法9月1日实施 公募的“春天”到来仍待实施细则

2016-03-17

据新华网报道,16日上午9时,第十二届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行闭幕会。经表决,慈善法草案通过,其中赞成2636票,反对131票,弃权83票。国家主席习近平随后签署主席令,慈善法将于今年9月1日正式实施。

全国政协委员、清华大学公共管理学院副院长王名此前在接受媒体采访时指出,慈善立法是一个里程碑,他在博客中写道:“慈善法不仅解决了我国公益慈善立法从无到有的历史性突破,更为体制的深化改革、政策的全面调整、未来公益慈善事业的更大发展给出了一个大红包,使我们对中国公益慈善事业的进一步发展壮大充满了信心。”

南都公益基金会官方微信日前也总结了慈善法8大进步:取消业务主管单位,非法人慈善组织获承认,公募权限有所放开,公益信托激活巨量慈善资产,行政派捐被禁止,慈善财产受到重视,信息公开权责明确,有力推动税收优惠。

值得关注的是,慈善法规定,只要符合条件,非营利组织都可申请公募资格,这是否意味着慈善组织公募的“春天”来了?

对于公募资格,深圳壹基金公益基金会秘书长李劲认为慈善法目前的规定是一套“组合拳”,从四个维度来看,公募资格有放有收。

第一,慈善法规定,依法登记满二年的慈善组织,可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书。慈善组织内部治理结构健全、运作规范的,民政部门应当自受理申请之日起二十日内发给公开募捐资格证书。

李劲认为,这是放开公募资格的一个重要举措,有利于公益行业整体发展。对于那些暂时没有获得公募权的组织来说,他们要么采取定向募集的方式,只向理事,发起人或者会员募集,要么就等到依法登记满两年后申请公募资格,走市场化道路,向公众募集。“这对于公益组织的发展是有积极意义的。”

第二,对于已设立的NGO,慈善法规定,本法公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利组织可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织。

“这里有一点担心,就是在申请成为慈善组织的过程中是否会遇到一些困难,比如行政审批上的,因为一旦无法认定为慈善组织,也就无法谈及公募权的问题了。”他表示。

第三,慈善法规定,慈善组织采取在公共场所设置募捐箱以及举办义演、义赛等方式开展公开募捐的,应当在其登记的民政部门管辖区域内进行,确有必要在其登记的民政部门管辖区域外进行的,应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案。李劲认为,这是一个进步之处,有条件地放开了异地公募,但涉及所在地的民政部门是否许可的问题。

第四,慈善法规定,慈善组织通过互联网开展公开募捐的,由国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息。李劲认为:“慈善法对网络募捐做出了进一步明确的规定,特别是明确国务院民政部门指定平台,实际上是把权力上收了。”

关于公募资格的规定,将给基金会带来哪些影响?

上海联劝公益基金会(以下简称“联劝”)秘书长王志云认为,慈善法对公募资格的规定对联劝而言影响不大。她指出,作为一家公募基金,联劝自成立以来,就与民间公益组织分享公募权。“我们希望更多的资源涌入公益,现在慈善法从法律框架上放开公募权,是莫大的进步。”

南都公益基金会理事长徐永光向界面记者分析,慈善法实施之后,草根公益组织获得的机会是最大的。但王志云则指出,从实际操作上,慈善组织获得公募权之后是否能够把公募资格发挥到极致或许是个挑战。据其观察,民间公益组织在资源整合能力上存在明显的差异。“有些做得有声有色,有些就不一定能够进入公募的门槛。”

此前,民间NGO只能通过与大型公募基金会合作才能公开募捐,如今只要符合条件,都可申请公募。今后会“更加便捷,对公益组织而言是利好消息。” 福建正荣公益基金会项目高级官员吴军军分析。正荣公益基金会成立于2013年3月,是一家非公募基金会,主要关注民间公益支持和城市社区营造两大领域。福建正荣公益基金会目前通过的“和平台”项目,就是支持创业初期的公益组织。

同时,吴军军指出,在慈善组织的申请、认定过程中,操作细节尚不明确,各地民政部门对慈善组织的认识也不一样,出生草根的公益机构是否可能面临更加繁杂的程序?需要为申请公募付出更多成本?“这也会考验民政部门的行政能力,以及对慈善的理解能力。”

此外,他也对草根公益组织未来的生存产生疑问。“处于不同发展阶段的公益组织,资源整合能力也不一样。公募门槛是否会拉大公益组织之间的‘贫富差距’,让强者更强,弱者更弱?”

作为非公募基金会,正荣基金会是否将申请公募资格?

吴军军向界面透露,在他看来,作为企业设立的非公募基金会,仍要三思而后行。“放开公募资格,可能非公募基金会会有申请公募的冲动,但本身要想一想,为什么要公募,目前机构的能力能否达到公募的要求。”

他认为,原本有公募目标的非公募基金会有可能申请公募资格,比如做大型网络平台的某企业基金会,一旦获得公募资格将如虎添翼。但就企业基金会而言,“可能不会涌现大批量申请”。

与此同时,接受界面采访的两家公募基金会均表示了对10%管理费用的关注,他们指出,“管理费用”定义模糊,或将影响公募基金会的发展。

管理费用是一个会计用语。2005年,财政部发布实施《民间非营利组织会计制度》,“管理费用”包含于非营利组织的“费用”之中,主要包括行政人员的工资福利、办公室水电费、租金等行政费用。尤其需要注意的是,项目人员的工资福利纳入业务活动成本中核算,并不包含在“管理费用”之中。

与之相关的是2004年实施的《基金会管理条例》,其中规定基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。但是,该条例并未对工作人员工资福利和行政办公支出作出具体界定。

然而,到了2012年,民政部印发了《关于规范基金会行为的若干规定(试行)》(以下简称《规定》),该规定明确工作人员工资福利包括:

1.全体工作人员的工资、福利费、住房公积金、社会保险(障)费(含离退休人员);

2.担任专职工作理事的津贴、补助和理事会运行费用。

该规定也明确行政办公支出包括:组织日常运作的办公费、水电费、邮电费、物业管理费、会议费、广告费、市内交通费、差旅费、折旧费、修理费、租赁费、无形资产摊销费、资产盘亏损失、资产减值损失、因预计负债所产生的损失、审计费、以及聘请中介机构费和应偿还的受赠资产等。

同时,民政部、财政部联合发布《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》,开始指定会计师事务所对基金会进行审计。

李劲指出,自此,大部分基金会都按照民政部的《规定》执行年检,所有公募基金会的人员工资都受限于10%这一比例。“我们面临着无法保留重要人力资源的挑战,一些符合机构战略发展方向的关键岗位,招到合适的员工一直都不容易。”他说,这是实操者才能体会到的“切肤之痛”。

上海的操作似乎相对灵活。王志云向界面透露,联劝此前每年的年检都按照《民间非营利组织会计制度》来操作。

此前多家基金会曾表示,请求民政部门在进行基金会年检时,严格遵照《民间非营利组织会计制度》会计科目中规定的“业务活动成本”、“管理费用”、“筹资费用”和“其他费用”四项成本分别计算,而不把四项成本中的人工费用全部计入“管理费用”。

在李劲看来,财政部的《民间非营利组织会计制度》相对而言更专业、更合理。距离慈善法正式实施还有一段时间,他希望全国人大对“管理费用”的内涵和外延进行更加权威的司法解释。“把管理成本修改为管理费用,也许用意深远、用心良苦,我们期待着立法部门做出更有利于公益行业发展的界定。”

徐永光也表示,希望有关部门认真研究10%管理费用这一规定对慈善组织带来的影响,“这是一个比较大的事情”。

界面记者了解到,受访的基金会也十分关注慈善法通过之后,如何出台细则将其落实。

王名曾指出,慈善法不可能解决所有的问题,“后慈善法时代”仍需更多关注,慈善法颁布后的体制修订、政策调整、新制度建构等一系列问题需要尽快地启动调整。

在此次两会上,王名提了近10个与慈善公益相关的提案。在慈善组织登记管理制度改革方面,他建议建立慈善组织的认定机制,“既要有明确、统一、公开、量化和可比的标准,又要简化认定的程序和手续;既要严格、规范、合理、妥当,又要符合我国慈善组织的发展实际;既要保证一定的稳定性和连续性,又要定期重审、有进有出”。为此,也要加强登记管理机关的队伍建设。

在推进慈善组织信息公开方面,他指出,目前慈善组织信息公开存在不足,原因之一是公开渠道有限。对此,他建议利用政府信息公开平台增加慈善组织透明度,探索行业内信息公开的形式。

吴军军认为,慈善法在大方向上鼓励公益组织财务公开,“是很好的”。但是,在执行上尚缺乏操作细节。一些初创的、小型的公益组织在公开成本和公开渠道方面,存在困难。

“如果政府搭建好信息公开的平台,让慈善组织以较少的成本去做财务公开,而且让慈善组织体验到财务公开带来的好处,可能就会更容易推进。”他建议。

在网络募捐方面,徐永光则关注国务院民政部门接下来如何指定慈善信息平台、指定哪些平台。他指出,目前腾讯、阿里巴巴、新浪等商业互联网公司为公益组织免费提供互联网服务,他们与NGO之间的合作关系属于两个法人之间的市场行为。他认为,这种NGO和互联网公司之间的合作应该被倡导,政府不宜介入。“当前任何行业发展都离不开互联网,慈善必须加互联网,不能减互联网。”