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任志庆

常务副理事长

北京蓝蝶公益基金会

北京蓝蝶公益基金会(英文名：Beijing Blue Butterfly Foundation，以下简称“蓝蝶基金会”)成立于2015年9月16日，是由心灵海教育集团创办人王婷莹女士，欧普照明总裁马秀慧女士，前海盖娅金融控股集团董事长任志庆先生，北京大学新闻与传播学院师曾志教授等人联合发起，经北京市民政局批准成立的非公募基金会，业务主管单位为北京市民政局。

北京蓝蝶公益基金会开展的项目：

1.蓝蝶救援

2.西部温暖计划

3.蓝蝶Baby

愿景：让每一个孩子都能感受到安全、温暖、被尊重、被重视!

使命：为“0-12”周岁低收入群体提供成长必需品。

口号：因爱而生，为爱舞动!

笔者是老牛学院第二期学员，于2016年10月随中国慈善联合会和老牛基金会组织的“老牛学院2016基金会投资高管培训”项目深度参访美国慈善机构。短短15天内，我们班的23名学员与数十家美国大型慈善基金会交流互动，让我们深入学习了美国慈善文化的精髓、美国公益机构的管理和美国慈善资金的运作模式等等。

美国是世界第一慈善大国，其公益慈善组织的主体是符合《国内税收法典》501(c)(3)条款的免税组织，包括公共慈善机构和私立基金会。我认为其启发我们的公益慈善事业健康持续发展的关键因素是各级政府的依法、有效和透明管理。

访美期间，我观察到在由联邦、州和地方三级政府组成的管理体系中，联邦税务局发挥了主导作用。美国的实践给予年轻的中国公益慈善事业以多方面的启示，但对中国的监管部门来说，我认为关键是要做到实事求是，解放思想，敢于开拓，勇于创新。

美国是当今世界上公益慈善事业最发达的国家。在这个人口超过3.08亿的大国，各式各样的民间慈善组织可谓多如牛毛，似乎无所不能：它们拥有可观的人力、专业、资金和技术资源，具备较强的组织、动员和应急能力，所从事的事业和提供的公共服务覆盖了美国各个阶层的人群和城乡社区。

在这次访学中我们了解到，公益慈善事业的兴旺是美国非营利部门(nonprofit sector)发展的直接结果。统计数据表明，美国的非营利组织，即民间组织中的2/3从事公益慈善事业。而如果把非营利部门单独列为一个经济体，那么它的从业人数约有1300万，占美国就业人口的近10%，所拥有的资产价值3万多亿美元。 按照世界银行公布的2009年各国国内生产总值(GDP)排行榜，这个经济体的实力可以名列世界第5位，超过法国、英国或者意大利。

为什么美国的公益慈善事业能够如此发达呢?

人们可以罗列出许多原因：相对而言，美国人民是慷慨大方的人民。 慈善捐赠在美国被普遍视为美国历史传统的一部分、公民应有的善举乃至整个国家的特质(Nation’s character)，所以即便是在遭受金融风暴打击后经济低迷的2009年，慈善捐赠总额也超过了3037亿美元。

美国有许多在本国公众中影响力广泛的独立媒体，如《纽约时报》、有线电视新闻网(CNN)等，它们在宣扬慈善理念、监督慈善组织方面发挥着积极作用。但是，这些都不是起决定性作用的因素。

从根本上讲，促进和保障美国公益慈善事业不断发展的决定性因素是美国已经形成的一整套良性制度。在这套制度中，政府对公益慈善事业的依法管理、监督与支持起到了关键作用。

从这次的访学中我在深刻体会学习中思考并归纳了以下三点：

一、美国的公益慈善事业：主体与政府管理体制框架

美国公益慈善事业的实践主体是各种形式的私立(即民间)慈善组织。公益慈善组织(public charitable organization)是一个涵义相当宽泛的概念，它既受到古老的英国慈善法影响，也与美国政府给予公益慈善组织的免税待遇息息相关。不过，全国到底有多少个这样的组织，是一个难以找到权威答案的问题。因为除了在各级政府部门已经登记备案的公益慈善组织外，还广泛存在着大量非正式的慈善组织和志愿服务组织，另外有许多正式成立的民间组织可依法不登记，如宗教团体和某些自愿放弃登记的组织。综合考虑各方情况，并参考美国学者的研究结果，可以比较有把握地说在美国至少有数百万个民间组织属于公益慈善组织。

在这数百万个组织中，典型地代表着美国公益慈善事业规模、实力和治理水平的“主力”是依据联邦法律《国内税收法典》(Internal Revenue Code)501(c)(3)条款豁免联邦所得税的组织，它们通常也被叫做501(c)(3)条款组织，或者与符合其他条款规定的免税组织一起被通称为联邦免税组织(exempt organizations)。 除了这些组织之外，在各州政府登记备案的还有大批公益慈善组织。

面对广泛存在、规模庞大和具体情况错综复杂的公益慈善组织群体，美国各级政府的作用是什么?政府的行为以什么为准则?政府与这些组织之间有哪些互动?概括而论，美国政府管理公益慈善组织的基本做法是依法办事，抓大放小;遵循通则，照顾特殊;广集民意，帮、管并举;区别对待，注重实效。现行监管体制主要形成于第二次世界大战结束以后，而且仍在实践中不断改革、日臻完善，它可以归纳为“一个基础，一部基本法，三个层级和两大监管重点”。

一个基础即法治基础。美国的实践证明，政府部门和公益慈善组织谁也离不开谁，只有建立在法治基础上的良性互动才能使双方都能完成自己的使命，共同服务于美国公众和社会，实现和捍卫国家利益。法治基础的核心是《美利坚合众国宪法》，其它重要元素包括一系列相关的联邦法律、州法、地方法以及与所有法律相配套的规章制度;完备的法院系统及审理程序;监管机构和公益慈善组织对法律与法院判决的尊重;比较完备的法律服务体系、信息公开制度和公民的法治观念。

一部基本法即《国内税收法典》。这部联邦法律是美国政府管理最重要、最有代表性的那些民间组织，即联邦免税组织的“根本大法”。

三个层级指联邦、州和地方三级政府。联邦政府管理公益慈善组织的主要机构是联邦税务局，州一级的政府中包括各州和首都华盛顿(哥伦比亚特区)的政府，地方政府主要指县和市的政府。在这三个层级中，联邦和州的层级起着主要作用。无论在那个层级上，政府机关对公益慈善组织不仅要管理、监督，还有责任提供各种信息、服务和支持。

两大监管重点即公益慈善组织的公信力与资金的募集和使用情况。公益慈善组织资金的主要来源是公众捐款，如果没有良好的公共信任度，这些组织就无法生存，相关事业亦不能健康而持续地发展。另外，享受了各种税收优待的民间组织，它们的资金如何募集、使用和管理也与公众(纳税人)的利益息息相关。所以，各级政府在管理民间组织方面的主要职责是依法维护公益慈善组织的公信力，确保相关责任方能妥善筹措、有效使用和规范管理公益慈善组织的资金及资产。

二、宪法是调节政府与民间组织关系的根本依据

《美利坚合众国宪法》赋予了联邦政府和州政府管理经济与社会事务的权力，而宪法的第一条修正案和联邦最高法院的相关判决对保障公民结社自由、确定政府(尤其是州政府)管理民间组织的权力边界起了关键性作用。

(一)结社自由是受宪法保护的公民基本权利

美国宪法对民间组织的保护主要根植于宪法对私有财产、合同自由(liberty of contract)、信仰和言论自由的保护条款。一个极其重要的事实是，美国宪法的正文和修正案中都没有对结社自由的明确文字规定，公民结社自由的权利是联邦最高法院依照第一条修正案的精神而阐发出来的。

美国宪法第一条修正案规定：“国会不得制定有关下列事项的法律：确立一种宗教或禁止信教自由;剥夺言论自由或出版自由;或剥夺人民和平集会及向政府要求伸冤的权利。” 1868年宪法第十四条修正案生效后，第一条修正案的约束对象从联邦机构扩展到各州， 这两条修正案便共同构成了保护美国公民社会的宪法屏障。 美国最高法院直到宪法第一条修正案通过160多年之后才在其判决中明确使用“结社自由”(freedom of association)这个概念。并非巧合的是，最高法院从宪法高度解释和运用结社自由概念、明确定义民间组织的权利义务，以及美国政府依法管理监督民间组织的主要努力几乎都发生在20世纪50年代。

(二)最高法院关于公益慈善组织筹资活动的立场

公益慈善组织的筹资活动(fundraising)一直受到联邦、州和地方政府的多重监管。在20世纪的70～80年代，许多州和地方政府对筹款募捐开支在公益慈善组织年度支出中的比例都施加了限制性规定(一般不超过25%)。联邦最高法院在1980年以来审理若干涉及公益慈善组织的案件时，以宪法第一条修正案为主要依据判定这些限制违宪。 最高法院的基本立场很清楚：由于现实情况的复杂，较高的筹资开支(或者第三方筹资机构的高额费用)并不必然代表欺诈钱财的行为，慈善募捐活动与有关组织倡导的某种主张相关，属于受宪法保护的言论自由，不宜过度管制。

三、国会监督职责与近年来的重要立法

美国国会涉及民间组织的工作主要与联邦免税组织有关，而在联邦免税组织中，关注的重点是501(c)(3)条款组织。对这些公益慈善组织的事业和行为进行有效规范、引导，完善相关的立法和监督机制一直是国会议事日程上的重要内容。

(一)参议院财政委员会对民间组织的监管

国会中对联邦免税组织负有监管职责的机构有多个机构，其中参议院财政委员会的监管作用最为突出。政府要做的是三件事：保护捐赠人，确保善款得到妥善的使用;保护纳税人，使公益慈善组织享受的税收优惠同它们给社会提供的服务相适应;通过有效的监管和法律最大限度地降低违法违规行为的可能性，同时鼓励慈善捐赠。 参议院财政委员会采取的主要行动是：

1. 有针对性地立法。

2. 加强与联邦税务局的沟通和协调。

(二)新世纪对公益慈善组织影响较大的联邦立法

2001年以来国会通过并经总统签署生效的新法律中，有许多都包含了关系到公益慈善组织权益、治理和监管的条款。

美国政府监管实践的启示

美国政府与公益慈善组织之间已经形成了一种多层级协调(Multi-tier Coordination)关系。双方的协调、沟通与合作在联邦、州和地方三个层级都存在，而且日益频繁。这种协调关系是一种动态的信息与行动关系，包含着矛盾甚至利益冲突。协调的意向有时来自政府，有时来自非营利部门。在联邦层级上，政府永远是牢牢控制局面的一方，同时扮演着决策者、引导者、资助人、发包方、监管者和协调员等多重角色。在这种多层级的协调关系框架中，公益慈善组织在6个方面发挥着自己的作用，或者说它们具备“六重身份”：高度自治的公共服务提供者、协调公共服务的同盟军、接受资助方、承包商或代理人、合作伙伴、宣传倡导者或游说人。 各级政府的管理与监督覆盖了所有这些方面，其总目标就是要以制度性约束确保公共利益不受损害，确保公益慈善事业及其信誉不受损害，确保凡事都要有人承担责任，确保公众的健康、安全、福利以及整个社会的长治久安。

美国政府管理公益慈善事业的做法对于还处于“幼年期”的当代中国公益慈善事业、这个事业的管理与监督机构以及投身这个事业的民间组织是不是有所启示呢?

有如下6点启示：

1. 依法治理。公益慈善事业健康发展的先决条件是法治，美国各级政府对公益慈善组织的管理贯穿了法治原则。首先，《美利坚合众国宪法》以及联邦最高法院对宪法相关条款的解释地位最高，然后才是联邦法律、各州的宪法、各州的专门法律和地方性法律法规。正因为如此，联邦法院或州法院在审理有关非营利组织的案件时，判决依据有时仅仅是联邦宪法或州宪法，而非具体法律。 其次，高度注意实现与维护全国的法制统一。

2. 公众参与。涉及公益慈善事业的立法应重视“公众精英群体”的有序参与。由于公益慈善事业惠及千家万户，与普通公众的切身利益和选民意向直接关联，美国各级立法与行政机关在制定相关法律法规过程中尤其注重公众参与。在这里，公众参与不仅表现为普通选民与议员和官员的沟通，更表现为有组织的“公众精英群体”的有序参与。

3. 责任落实。这里的责任首先是指有关政府官员的责任，他们必须“在其位而谋其政”，认真履行法律赋予的监管职责，否则就要被问责，出了大问题就要被查办。一般来说，理事会成员承担着三大责任：管理责任，即依照章程参加理事会会议及各种委员会，关注组织的健康运行与发展;效忠责任，即避免利益关联、不以权谋私;遵守责任，即自己遵守并确保组织也遵守联邦、州和地方的法律法规。

4. 公开透明。无数事实证明，公开透明是公益慈善资金链的生存法则，是实现公众监督的最佳途径。对于公益慈善事业的管理者来说，公开透明原则表现为认真实施《信息自由法》及相关法规，及时准确发表信息，落实相关组织及公民个人的知情权和监督权。对于被监管方来说，公开透明原则体现在依法落实强制性信息发布的各项要求，让本组织的资金、项目和负责人情况呈现在阳光下，使捐赠方和受益公众都能够一目了然。这些措施的目的是细化栏目，使报表反映的信息更加全面。

5. 与时俱进。政府对公益慈善组织的管理与监督应随现实情况的变化而及时调整、改善。比如，近年来美国越来越多的个人和机构乐于进行非货币形式的慈善捐赠(noncash charitable contributions)，捐赠的实物可谓五花八门，有衣服、日用品、食品、药品、工具、书籍、艺术品、收藏品、有价证券、房产等，怎样确定所捐实物或者财产的价值就成为亟待解决的问题，因为这不仅涉及实际捐赠额的计算，更与捐赠方应该获得的所得税减免额直接相关。它虽然不具法律效力，但对各州政府的相关监管工作提供了有价值的参考。

6. 帮、管并举。公益慈善组织是美国民间组织的主要组成部分，政府对它们来说既是监管者，又是帮助者，扶持者，有时甚至还要充当保护者。这不仅因为宪政基础上的官民关系要求如此，也因为政府的根本利益与公益慈善组织的根本利益是一致的。政府的行为和决策应该反映多数公众的意愿，而积极从事公益慈善事业者，无论在那个国家都属于好公民，理所应当得到政府的帮助和保护。

中国与美国的文化传统、基本制度和经济社会发展阶段完全不同，绝不应该也不可能照搬照抄美国的做法。但是，美国政府管理公益慈善事业的经验以及一些具体制度设计仍值得我们认真研究和借鉴。笔者认为，上述6点启示实际上也是中国公益慈善事业存在极大缺陷的6个方面，是应该努力加强体制创新和制度建设的6个方面。

中国各级政府相关部门的官员应当切实解放思想，实事求是，相信群众，转变思路，以高度的使命感和“只争朝夕”的精神把依法培育、支持和保护民间组织当作建设社会主义和谐社会的根本大计。唯有如此，中国的公益慈善事业方有光辉的前景。