台北大学研发长 / 公共行政暨政策学教授张四明

2015-05-21 15:24:45

 


       台北大学 研发长 / 公共行政暨政策学教授张四明
 

  张四明教授于 1996 年取得美国马里兰大学公共政策博士,现职为台北大学公共行政暨政策学系教授,并兼任台北大学研发长、台北大学日本研究中心主任、二十一世纪基金会公共创新研究发展中心召集人、 国家文官学院讲座。曾担任台北大学主任秘书 (2006/8-2008/7)、台北大学公共行政暨政策学系主任 (2008/8-2011/7)、行政暨政策学报主编 (TSSCI 期刊,2011/08-2014/07)、政府服务质量奖评审委员。

 


 

  演讲全文:

 

  主持人、院长,各位朋友,大家好。我的名字很简单,因为在家排行第四个孩子,所以叫四明,所以没有什么特殊的意义。非常高兴在这个场合跟大家做一个讲演。

 

     我今天报告的主题是台湾民间的组织,资源整合策略。这个主题有一点班门弄斧,张院长在这方面更重要的专家。我简单说明一下这个由来。这大概源于我在五年前开始的对整个公益性的课题,特别是在民间团队防救灾的课题上面开始做一些关注跟研究。所以跟在今天台湾的公益联盟理事长冯艳、冯老师一起去进行这项研究。我们主要的观察重点,就是在大型灾变发生以后,通常有非常多的NGO组织它会争相投入整个救灾和重建的工作。

 

     如果没有组织和平台,很容易乱成一团,不但无法有效率投入救灾,反而会造成很多的困境。所以我想在简报内容里面,我第一张这个照片是用08年汶川大地震,当时台湾红十字总会在投入救灾的现场照片,我想作为一个参考。第二张的部分里面,这是在09年八八水灾,在平东的临边(音)所发生的,因为低洼地带的淹水,造成整个临边(音)这个小镇多次被泥石流所掩盖。

 

     这个叫蓝天白云,其实是林碧玉副总,所领导的实际的,也在临边(音)投入救灾的工作。所以在观察的课题里面当大型灾变发生以后NGO投入救灾,我们怎么去救灾和整合的课题。我针对分享给大家做一个参考。我其实特别用在2009天莫拉克风灾,所发生的重大的(灾害)冲击。在当时莫拉克风灾很多在地的宗教团体,比如说佛光山或者其他一些庙宇,其实在第一时间立即启动这样一个救灾工作。不仅如此,在地的一些社区发展协会,所以都是在地的民间组织,它充分直接就动员起来,直接提供很多灾民的紧急收容安置,所以第一线游离失所的灾民其实是被安顿在庙宇,安排在佛光山这样比较大型的一些宗教团体中间。然后根据赈灾物资的发放,交通接送,然后灾民的需求调查,各式各样,慰问金的发放,一连串(自救和救人)就自动自发已经启动(运转起来)。

 

     另外很特殊的,在这次莫拉克风灾里面,因为灾民都已经有家回不去,所以就直接涉及中继收容安置的课题。过去可能对像这种大型灾变的安置,我们会用组合屋来做一个短期的安置,但是在莫拉克风灾中,大概先前因为912重建的经验里面,对所有的临时组合屋,虽然说可能是临时性的,但可能会变成中长期或者是永久,所以就转换成中期的收容安置。所以用营区部队,营区这个把它转置中继收容安置的场所,那有比较大型的外来NGO团体,比如说基金会,儿童福利联盟,比较这些比较全国性的NGO组织里面,在提供营区安置的服务。这大概是莫拉克直接发展的模式,在灾后重建的过程里面,大概有上百个NGO团体里面,直接提供生活重建的工作。包含灾民的心理服务、就学、就业、福利服务、或者生活服务,各个面向的一个提供。

 

    比较特殊做一个说明,慈济基金会,还有红日总会,和世界展望会三个团体,以这三个团体为代表提供永久屋的兴建,这大概是在NGO里面,在台湾来说是第一次,提供永久屋兴建这样的一个服务。那我发现也有部分的民间团体,同时在屏东(音)去协助推动一些社区减灾的工作为未来去打算,所以参与救灾和灾后重建这个部分里面是相当的整齐划一。

 

  归纳起来,像NGO来参与灾害的防救,防灾它会有什么样一个优势,或者说缺点呢,我简要做个归纳,丰富的救援经验,这大概是NGO,尤其是它的成立的宗旨或者是过去参与社会服务的经验,是跟灾害管理有关联的。通常的丰富的救援经验就是一个很重要的优势。第二点相当扎根在地方,所以这是一个很必要的课题。所以在地方的经验很扎实,这是我们看到NGO所具备的一个优势。最后一点就是在整个比较弹性的程序,或者是组织的建构上它是比较扁平化的组织。相较于政府这种官僚组织的体系,形式程序相当的僵化,没有办法应需而变,大部分可以补充政府在回应上的不足,我们可以认识到NGO的参与,特别是这么多NGO要蜂拥投入整个救灾的过程。

 

    我们可以看到NGO的合作,比如说目标的差异性,大家各自有各自的关切的专业的组织目标。因此引申像组织文化不同,都会是在合作的初期,或者是在过去缺乏互动经验的情况之下,它面临的一些挑战。有无救灾的经验,这是第三层参考的因素,到角色定位不明,这都是大家在救灾过程比较常见的现象。我们所归纳看到的课题,所以我特别要强调的是,到底它是外来的组织,还是在地的一个NGO,有同时很大不同的表现。

 

     我借用下面这一张的投影片里面,我们在过去的研究里面也观察到一个重要的信息,通常外来组织跟在地的民间组织它会存在组织间资源竞合的关系,这种关系有点矛盾,相互竞争,但是又要取得合作的这样一个形态。

 

     我们从921大地震的经验中,发觉到这样一个课题,外来组织跟在地组织资源的竞合状态里面,他们很实际或很具体的反应到,为什么我们一定要有一个联盟机制的建构。也就是说它必须要有整合的平台,比较全面性的就资源、资讯、专业的分享或共享。像今天这样的分享的主题是要共享、共担,我们大家需要联盟的机制来做一个运作。

 

     所以导入联盟机制的一个必要性,其实从当时1990年,921大地震重建经验里面,我们就深切的碰到这样一个课题,比如说全国知名的团体,儿童福利联盟、残障福利联盟、或是老人福利联盟,利新基金会,这是台湾几个比较大型的NGO团体,他们到灾区提供救灾服务以后,就很带动了这些的地方自主成立很多新兴的NGO的团体。比如说有农业人的福利协会,清水社区(音)的发展协会,有中粮乡亲工作站,有全国性的NGO来带动地方新型团体的,我们看到这样一个实力。

 

     同时这些全国性的NGO的团体里面,它也协助了长期在地生根的民间团体。比如说当时的基督教青年会YMCA,愚人之友,以及社会福利基金会,本身在地经营很久,但是因为这些大型NGO所带入的资源,或者是不同专业的经验,其实也刺激了NGO本身的一个转型。

 

  而资源的连接其中一个很重要的课题。基于这样的关系里面,后续我们从国内外的发展经验,其实也看到,所以我们刚才所谈到的联盟机制,或者所谓NGO整合平台,实际就是这些实际例子的一个建构,921的部分里面,当时有一个全国民间灾后重建联盟,叫做全盟。当时加入的团体里面就有高达117个,这个盟员已经加入921全盟。到了汶川大地震,台湾以红十字会总会为首,也建立一个521的川震台湾服务联盟。有33个盟员,因为它是一个省外的救援的工作,所以会和921台湾岛内救灾有很大不同的差异。所以我们看到差异的盟员看到的显著是减少,但其实这是两个不同属性,不能这样子同等来去比较。

 

  第三个我们说在过了莫拉克风灾发生的时候,其实这样联盟组织的发展里面,看到更重要的特性,有一个八八联盟,已经高达145个盟员。其实这个盟员其实后续是有继续成长,比如说我当时担任台北大学公共行政学系系主任,因为参与救灾的工作,我也加入了八八水灾的服务联盟,所以后续的了解里面,现在的联盟已经超过了155个盟员。八八联盟其实到目前还是有继续在运作。

     国外例子里面,最显著是有一个全国志愿者灾难行动联盟,所以有联盟组织和整合平台,其实在整个国内外发展的实例里面都所在皆有。

 

     所以这个研究课题比较重要的议题里面,到底NGO在大型灾变这一个参与的过程里面,它的这个资源整合的策略,主要是如何来进行?所以这个调查主题里面,主要我们把它建立三个重点,第一部分当然是希望了解整个民间组织参与历次灾变服务,它主要提供灾变的服务的内涵、这些民间团体的属性。第二个部分是这些NGO的团体,它的主要的回应策略,还有在从事组织间的资源整合的策略,跟政府的关系是什么?以及第三部分,就是参与这样的一个灾变服务,对于NGO组织所带来怎样正面或负面的影响?当然一般来讲正面是居多。

 

     主要的调查对象,我们还是以八八盟员为主,主要的原因很多,921联盟体很多已经解散了,很多的团体业务已经转型。已经无法来做调查。这个512川盟的盟员因为是国际境外的活动,所以很难直接跟它做比较,所以是这个是以八八盟员为主。

 

     我们总共争取的62份有效的样本,大概是40%的回收率,其实这样的回收率不太好,当然其实当时花了很大的苦心才促进了这样的结果。

 

     好了就在说完民间组织的属性部分里面,我们说62个受访人员里面,其实有15个是属于教育文化这一类型的团体。然后11个团体是属于医疗、健康、心理、智障这些属于身心健康的部分。总共有11个团体。社会福利和慈善的团体里面最多,为数最多有27个团体,其他的部分里面就是包含教育学术机构这个部分,总共是9个团体。

 

     如果我们用三次这一个大型灾变的参与情况来做一个分析。在当时921的时候,大概只有25个团体参与,其中有10个受访的团体,他有加入联盟的组织。那在地的部分是5个,非在地的是14个,我想比较明显,你从这个数据可以看得出来,到了莫拉克很明显。参与灾变服务的团体等于是加倍的成长,同时参与联盟组织的情况里面,也是更是显著的大幅增长。

 

     而且我要说明,因为四川大地震情况里面,我很少强调岛外的救援行动,所以属性没办法来做一个比较。那我们把它整合,它的NGO组织灾变回应模式没变,主要可以看到,有八大项的这种灾变回应的策略。加入服务联盟是比重最高的,总共大概是72.1%都有加入服务联盟,协助资源连接,这是大概两项最大的一个主要的回应策略。其他比较次要的,配合政府来救灾,或者是发放赈济的物资,还是直接投入灾区去救灾,或是发动募款,相对的比重都比较均等,但是还是主要第一跟第二是主要的部分。

 

     那我们就关联性去做一个分析,来解释一下民间组织的属性,跟它的灾变回应策略观点。各位可以清楚的看到,不管是哪一个类型的民间组织,其加入服务联盟都是显著的,所以不分什么样的属性,加入服务联盟它的一个必要性,已经可以从这里面呈现出来。第二点在协助资源连接的部分,你也看到身心健康、社服跟其他这三类型的团体,也是在这个资源连接的部分里面,也得到一个很显著的差异性的结果出来。

 

     好了,我们用参与莫拉克的灾变救援,它本身的资源整合、社会服务的部分,那我们在这问题设计里面,把它归纳成九大项,一样的情况依序可以看到,这边看到资讯的交换共享,跟服务的网络的整合。大概是两项被受访的团体里面所回应最显著的部分。其次建立这个策略联盟或单一合作方案到共同倡导议题,有近半的团体回应,这是他们的一个比较重要的资源整合策略。

 

     相对而言,像管理功能的分享,或是救灾方案,还是共同财务负担,还有其他的类型,主要包含的形式有很多种,比如共同购买服务,财务的募款,或者是组织的合并,还是合资经营,其实这些都是NGO团体经常采纳的财政模式。这比较重要,我们从观点性的分析,你可以看出来,其实在地民间组织使用服务网络的整合跟管理功能的分享。其实相对而言,这两项是最常使用的资源整合策略。

 

     对于参与这样一个灾变服务的正负面影响,我刚刚有说明,正面的影响居多,而主要大概就是在能力的提升,这是最显著的一个部分。其实就是对于NGO组织声誉的提升还有士气的提升,这大概都是比较显著无形但是蛮重要的部分。相对人员的增加或资源的扩充,虽然也重要,但是它的比重不会没有那么清楚。负面的影响大概集中在人员的流失或资源的减少,或者士气的减少影响。但是相对而言,这些负面影响是比较大。

 

     对于八八联盟的运作内涵的评价,那我们也看到。总共把它有分七点来做说明。前面这三点,各位比较显著的看到,这样一个八八服务联盟它的主要就是一个沟通平台的角色。那这边的平均数相对是3.15,是最高的部分。当然沟通是这样一个联盟平台首要的功能。

 

     当然结合这个盟员的力量,组织的力量,或避免资源的重叠或浪费,这很重要。但是,你从在我们接续的13到17这几点来看,其实你也看到在这边运作的评价部分,八八服务联盟的资源是公开分享的,所以也就是它的运作的透明度,其实也是其中比较备受高度肯定的一项。

 

     如果我们考量未来要有一个长效性的灾变服务联盟,那成功运作的比较重要的要素。前面这六项是被认为很重要的,一定要有一个网络连接。这是在整个网络治理中强调的课题。而且资源的互补,然后分享,还有组织间的互信,这都很重要的课题,共荣理念,以及伙伴关系的这样一个基础。这几项都被认为非常重要的部分。

 

     如果要成立这样的灾变联盟,钱从哪里来?钱是一个重要的关键,所以钱虽然不是万能的,但是没钱是万万不能的事情。所以很显然政府跟民间各半,大家的意见是相对多的。

 

     再来政府为主,民间为辅,大概有29.5%,第三是民间为主,政府为辅。相对而言那民间自筹,少数NGO认为可以民间自筹。政府提供跟其他的选项的比例都很少。所以显然台湾这些NGO的里面也不期待或者希望仰赖政府来承担这一切的工作。

 

     那肯定性的部分里面,这些社会的盟员,团体里面,还不错,非常的高,有21%和7.9%。所以其实慈善组织认为高度可行的情况,基本上是会提供这样的讯息。

 

     我最后用三个幻灯片来做总结的发现。我们从912大地震以后,NGO形成自发性的主动结盟的力量,所以加入服务联盟和协助连接,我想报告里面强调的两个信息。

 

     我想外来的组织越来越倾向用配合政府救灾,还是发放赈济物资。在莫拉克NPO利用的资源整合策略,主要是以资源的资讯交换共享,还有单一合作方案,共同协同合作这三项为主。我们看成比较属于低密度的资源整合策略,相对而言管理功能分享还是建立策略的,它是一个比较中度的资源整合的策略。不管如何,已经有过半的NGO是选择运用服务网络的整合,这样的方式是民间组织常用的整合策略。

 

     最后一点我想对于建立一个常态性的救灾重建的平台,这些受访的民间团体也都抱着很正面的态度,而且认为高度可行。参与人意愿普遍表达的相当的高。最后一点我想要说,更重要的是在推动灾变服务平台的过程中,政府所扮演的角色应该只是一个合作关系的促进者,或者是资源辅助,以及支持者的角色。这是基于对这些盟员的调查,大家普遍认为,不应由政府全部主导。我很荣幸占用大家的时间和各位分享,也非常乐意听取各位更多的意见。谢谢。

 


  现场视频:


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