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详解公益诉讼办案规则三焦点

2021-07-15 15:59:59

7月14日,最高检召开“完善公益诉讼制度,强化公益检察保护”新闻发布会,公布《人民检察院公益诉讼办案规则》。其中规定,在破坏生态环境和资源保护及食品药品安全案件中,可以提出惩罚性赔偿诉讼请求;如果行政机关对违法案件“一移了之”,检察机关可以继续督促行政机关依法履职。

针对司法实践中出现的新问题新苗头,最高检第八检察厅厅长胡卫列表示,有社会组织在提起公益诉讼后,与被告私下进行和解损害社会公共利益,检察机关将会同相关部门认真研究,确保公共利益得到切实维护。

着眼解决调查取证难、鉴定难等问题

据最高检新闻发言人李雪慧介绍,检察机关提起公益诉讼制度自2017年7月1日全面实施,2018年至2020年,全国检察机关每年立案办理公益诉讼案件均在10万件以上。

最高检副检察长张雪樵介绍,在检察公益诉讼制度全面实施四周年之际,《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《办案规则》)经最高人民检察院第十三届检察委员会第五十二次会议审议通过,自2021年7月1日起施行。

张雪樵介绍,党的十九届四中全会要求“完善生态环境公益诉讼制度”“拓展公益诉讼案件范围”,中央《关于深化改革加强食品安全工作的意见》等一系列文件对公益诉讼改革也提出具体要求,民法典确立了“绿色原则”、新增了生态环境损害惩罚性赔偿制度。最高检在起草过程中,吸收了这些改革成果,体现最新立法精神。

《办案规则》突出问题导向。针对公益诉讼办案“回头看”中发现的一些地方制发检察建议、履职和整改判断标准等规范化不足,调查取证难、鉴定难等问题,提出了解决方案,回应实践需求,提高办案质效。

同时,《办案规则》进一步明确和细化办案各阶段、各环节的标准和要求,并在优化诉前程序、丰富调查手段、增强建议刚性、完善诉讼请求等方面探索创设一些新机制新举措。

食药安全案可提惩罚性赔偿诉讼请求

《办案规则》分为总则、一般规定、行政公益诉讼、民事公益诉讼、其他规定、附则等六章,共一百一十二条。

张雪樵介绍,《办案规则》明确了检察机关办理公益诉讼案件的基本原则,提出了公益诉讼一体化办案机制,确立了检察公益诉讼案件立案管辖与诉讼管辖分离的原则,明确检察机关调查收集证据的原则、方式、具体程序、保障等内容。特别是在调查权保障方面,规定了行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍人民检察院调查收集证据的,人民检察院可以向有关人大常委会、纪检监察机关、上级主管机关报告或者通报。

《办案规则》完善了检察公益诉讼的诉前程序。张雪樵说,针对实践中存在的对行政机关同一时期多个同类违法行为按照行政相对人数量分别立案、分别发出检察建议的问题,《办案规则》提出以行政机关为对象的立案标准,规定对于同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履行职责情形,应当作为一个案件立案。《办案规则》还规定,检察机关决定行政公益诉讼立案后,可以与行政机关进行磋商;对于民事公益诉讼的诉前程序,在公告的基础上增加了征询英雄烈士等的近亲属意见的方式,并增加了与生态损害赔偿制度衔接的相关内容。

“这样的制度规定强调了检察公益诉讼是以公益为核心,避免出现为办案而办案、为追求数量而忽视质量的现象。”张雪樵解释。

《办案规则》细化了民事公益诉讼的诉讼请求,规定在破坏生态环境和资源保护及食品药品安全案件中,可以提出惩罚性赔偿诉讼请求,加大违法者的违法成本,达到让违法者痛到不敢再犯的目的和效果。

焦点1:提出检察建议后必须跟进监督

诉前检察建议是公益诉讼检察工作中的一个特色做法,很多问题都是通过检察建议得到了很好的解决。最高检第八检察厅厅长胡卫列介绍,2020年,全国检察机关共立案公益诉讼案件151260件,其中向行政机关发出诉前检察建议11.8万件,行政机关回复整改率达99.4%。

“无论从办案数量还是办案质效看,检察建议在整个公益诉讼的实践中发挥了至关重要的作用,所以完善检察建议对推动整个办案工作都有重要的意义。”胡卫列表示。

《办案规则》规范了检察建议的提出条件、决定程序和备案程序。规定“人民检察院认为行政机关不依法履行职责,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当报检察长决定向行政机关提出检察建议,并于《检察建议书》送达之日起五日以内向上一级人民检察院备案”。

对于《检察建议书》的内容,《办案规则》规定应当包括8个方面的具体内容,应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。实际上要求检察建议的指向要具体、明确,具有规范性、针对性、可行性和可诉性。

《检察建议书》送达方式上,《办案规则》明确了送达的时间、方式,并规定检察机关可以采取宣告方式送达,必要时,可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加,以增强检察建议的透明度和刚性。

对于检察建议后续工作要求胡卫列介绍,《办案规则》规定“提出检察建议后,人民检察院应当对行政机关履行职责的情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进调查,收集相关证据材料”,而不能一提了之,必须跟进监督,确保检察建议落地落实,确保公共利益得到及时有效的保护。

焦点2:行政机关“敷衍整改”,可认定未依法履职

在公益诉讼办案中,有时检察机关与行政机关对行政机关是否履职到位认识不一。

最高检第八检察厅副厅长徐全兵介绍,对于行政机关是否依法履行职责的判断,是公益诉讼检察办案中的一个核心问题。通过近几年的实践探索和总结提炼,检察机关与行政机关对此问题已经基本形成了共识,即“行为要件+结果要件+职权要件”的三要件标准。

《办案规则》用多个条款从正、反两个方面对判断行政机关是否依法履行职责作了细化。第七十四条规定的终结案件的条件即是行政机关依法全面履职的情形;第八十二条列举了七种可以认定行政机关未依法履行职责的情形。

徐全兵列举,实践中比较常见的“行政机关虽按期回复但未采取整改措施或者仅采取部分整改措施的”情形,也就是“敷衍整改”“虚假整改”的,可以认定为行政机关未依法履行职责;违法行为人虽然已被追究刑事责任或者案件已移送刑事司法机关处理,但行政机关应当依法给予责令停产停业、吊销许可证或者执照等行政处罚或者处置相关环境损害,需要继续履职的,如果行政机关“一移了之”,检察机关可以继续督促行政机关依法履职。

焦点3:个别社会组织损害公共利益,将认真研究

公益保护需要全社会参与,当前社会组织越来越多地参与到公益诉讼中来。最高检第八检察厅厅长胡卫列表示,社会组织是维护社会公益的一支重要力量。就此,《办案规则》明确了检察机关和社会组织在诉讼中的具体衔接程序。规定检察机关经调查认为存在损害社会公共利益的事实,起诉前需要先发布公告,以督促包括社会组织在内的适格主体及时行使诉权;对于社会组织等适格主体起诉的,规定检察机关可以支持起诉,明确了支持起诉的条件、方式,以及撤回支持起诉的情形和后续处理等。

胡卫列指出,司法实践中也出现值得关注的问题或苗头。例如,有的社会组织反馈拟提起公益诉讼,但公告期满后久拖不诉。还有个别社会组织在提起公益诉讼后,与被告私下进行和解损害社会公共利益。检察机关要积极发挥法律监督职能作用,会同相关部门认真研究,确保公共利益得到切实维护。