栗燕杰 :《慈善法》实施的六大展望

(栗燕杰 中国社会科学院法学研究所)

万众瞩目的《慈善法》已经公布,慈善法漫长的立法过程以胜利告终;但就慈善法律制度的实施而言,万里长征则刚刚迈出第一步,其任重而道远,可从以下六方面加以展望,以期慈善法治与慈善事业形成良性互动格局,实现中国慈善的健康可持续发展。

第一,激励举措更加公平、有力、有效。《慈善法》首先应立足于促进慈善发展,这既是立法之本意,也是公众各界之期望。作为慈善领域的基本法,可谓不负众望。针对以往存在的慈善促进措施碎片化、区别对待、实施走形等问题,《慈善法》进行了顶层设计,推动促进措施的公平普惠。其促进措施对各类慈善组织、捐赠人普遍适用,不再区分社会团体、民办非企业单位、基金会等等而有不同,也不再区分“姓官、姓民”而有差异。慈善冠名、表彰的入法,必将激发社会各界参与慈善的热情。

第二,简政放权理念贯穿始终,其落实值得关注。《慈善法》在多处体现了自由放任的理念,在诸如慈善组织登记、慈善募捐行为许可、慈善信托设立、税收优惠资格、年度报告审核等慈善相关准入、审批进行了尽可能的大幅精简,这既是慈善界的福音,也将政府主管部门将许多管不了、管不好的繁杂事项中解放出来,可谓两全其美。另外,备受关注的网络募捐,草案曾拟规定因登记机关级别而有差异,最终以将导致新成立慈善组织登记时动辄“高攀”省级乃至国家民政部而作罢。但《慈善法》简政放权的宗旨,如何避免成为魔术师手中的飞刀,离手而不脱手,还需要主管部门自我约束,各界关注监督。

第三,公开公示作为重要治理机制。《慈善法》的重要看点是,不仅各版块分别提到慈善组织、募捐、慈善活动、慈善服务的信息告知、公开,而且专章规定了“信息公开”。在主体上,不仅慈善组织负有信息公开的义务,民政部门负有政府信息公开职责,税务、财政、银监等相关部门也应当公开相关执法、监管和结果信息;在内容上,则涵盖了慈善组织、慈善信托历经成立、募捐、评估、表彰处罚、慈善项目实施的各个过程环节;在对象上,既有向一般公众的公开,也有向捐赠人、受益人等特定主体的公开;在期限上,已有年度、每三个月的定期公开,也有及时告知公开。显然,公开公示已经超越知情、监督的范畴,成为中国现代慈善治理的重要机制。

第四,慈善执法监管需强化落实。《慈善法》的出台,结束了行善无法可依的状况;今后的任务是做到有法必依、执法必准,提升执法监管能力。在政府职能转变、简政放权与行政审批制度改革的大背景下,主管部门并非就可以做甩手掌柜、无为而治。《慈善法》在弱化准入审批的同时,极大强化事中、事后的监督管理。“监督管理”和“法律责任”两章内容丰富详实,民政、税务等部门守土有责;对于各类投诉、举报,也应及时处理。

第五,《慈善法》的落实,应加强配套相关立法相支撑、作辅助。随着《慈善法》的出台,相关各方的剧烈交锋、争议可谓告一段落。但是,《慈善法》以一百多条篇幅不可能解决慈善组织、慈善活动、慈善促进、慈善公开面临的所有问题,必须进行多种授权立法。事实上,《慈善法》的真正、全面落实,需要进行一系列的体制、制度、机制的调整完善,需要制定配套法规规章,还需要修改相关的法律法规。就近期而言,慈善组织的终止清算,慈善公开募捐资格的实体条件与实施程序实施细则,对涉嫌违法慈善组织的检查、强制措施和处罚,都应当由国务院、民政部应尽快修改相关行政法规、部门规章,并根据法律要求出台配套规定。从长远看,诸如慈善组织的登记制度机制的健全,需要通过《社会团体登记管理条例》、《民办非企业登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》三大条例的修订,乃至由全国人大及其常委会层面的统一立法来解决;慈善税收优惠的落实,则需要税法的修订完善。另外,《公益事业捐赠法》关于捐赠、受赠,捐赠财产的管理使用都已有规定,《信托法》关于公益信托也有规范,其协调、衔接,都并非一日之功。

第六,已有地方立法应加速清理。在《慈善法》出台之前,一些地方出台了一些专门规范慈善的立法,如湖南、江苏、上海、广州、汕头经济特区等地都出台了慈善促进或慈善募捐的专门性地方性法规,一定时期内这些地方立法对于促进当地慈善事业的发展发挥巨大作用,一些规则被移植借鉴入《慈善法》。在《慈善法》已经出台即将生效的背景下,为使得其良法美意最终落实,应当对这些地方立法、土政策予以尽快清理,对其中与《慈善法》内容存在不一致的,予以尽快修订。为确保《慈善法》的顺利实施,其清理、修订工作,应当在《慈善法》正式生效施行即2015年9月1日之前完成。需指出的,在强调法制统一的同时,也不排除在《慈善法》之内积极探索创新,为慈善法制的进一步完善提供地方经验。